地方保护主义的环保执法问题浅析摘要：在环境保护过程中，地方保护主义一方面大大制约了中央环境保护文件的执行力，另一方面也是中国对于环境保护的重视程度不够、机构设置不合理、体制不完善的体现。

环保面对的阻力来源于污染者的污染行为也来源于环境执法的执行力不够等问题。

在本文中，笔者从环保的地方保护主义切入分析中国环境保护中的执法问题，并探寻其解决方案。

本文集中从政治、法制的角度出发，因而未能在非政府的能动性上多做论述。

关键词：地方保护环境执法比较分析一、环境保护中的地方保护主义现状与问题（一）环境保护中的地方保护主义现状地方保护主义是一种地方本位主义，它支配地方政府为达到保护地方的经济利益、政治利益的初衷，对本地区内企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或提供服务参与市场公平竞争，提供各种保护地方利益的政策措施与思想意识的保护性行为。

在各地方环境保护部门的环境政策实施过程中，由于地方政府与当地支柱产业的利益相关性较大，地方政府在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和地方利益而损害长远利益和全局利益。

对于企业的污染排污行为进行信息上的包庇隐瞒和处罚上的保护，以求得地方政府经济绩效考核上的佳绩以及为当地政府本身经济效益带来的福利。

对于环境保护这个在中国本就处于起步发展阶段的长远事业，如此“上有政策，下有对策”对于环境保护的进一步深度和广度上的推行造成了很大的阻力。

（二）成因与分析环境认识不全。

地方政府的官员对于环境保护的重要性认识不到位，对于环境污染与环境破坏导致的后果没有深刻的体会。

由于环境污染的后果通常是长期的隐形的，因而其为人所注意与重视时往往已经到了难以挽回的地步，成规模地爆发出来，如太湖绿藻爆发、松花江水污染事件等对于环境和人体的危害其补救成本都很高，而此时的代价正是由于之前对于环境保护的忽视。

绩效考核体系不科学。

目前我国仍采用以经济发展程度为衡量依据的政绩绩效考核体系，对于环保发展、人民幸福感这些看似难以计量但实质上非常重要的标准却缺失。

一方面，环境保护及污染防治确实没有可参考的硬性计量方法，因为每个地方的发展方向不同，对于工业所占比例本就不高的地方，要求污染治理上的政绩着实不现实，而对于环境质量作为标准的考核又需要一定的检测与监督成本；另一方面，中国仍属于发展中国家，经济发展作为国家各产业的支持仍是一切发展的基础，因而环境保护为其让位也是由发展阶段决定的。

但以上两点都无法掩盖中国目前政治绩效考核的不合理性。

当前环境保护议题的提出是出于现实需要，在当前的环境背景下，环境保护对于发展中的中国更是最基本的必要条件。

对于地方政府的要求不应止步于经济发展而应从最有力最直接的绩效考核上体现出环境这一要素对于中国发展的重要性。

环境执法的问题。

在环境污染问题上，中国并不缺乏相关的法律体系，但针对各种环境污染问题，执法举措却鲜见。

执法本是遏制环境污染的一大重拳，但连这一主要举措都无力，更是给地方政府留出了“保护主义”的空子。

守法成本高、执法成本高、违法成本低使得污染者和地方政府都缺乏环境执法的动力。

由以上问题可看出环境保护下的地方保护主义主要还是来源于动力和手段上的缺失，两者共同铸成了地方政府的保护行为。

目前各地地方政府的环保部门对于环境污染破坏没有切实的执法权力，只有监督处罚警告以及交由相关司法部门的权限，对于一切环境污染破坏行为的主要法制裁决仍然由司法部门掌握。

这本无非议，但即使是目前环保部门手中不多的权力也由于各种环境执法问题而受限，便使得各地方环保部门或者成为只能呼吁呐喊，而没有实权的空架子，或者成为与地方政府利益捆绑而靠污染行为以收益的附庸。

因此，环保部门的环境执法问题是环境污染地方保护主义的问题的诸多问题中最为紧迫的问题。

二、中国环境执法问题（一）法律法规问题在环境执法的过程中，由于受法律法规和地方条例所限，环保部门对违规企业缺乏直接有效的管制手段。

按照国家环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。

这一规定为地方政府控制环保部门的工作提供了法律上的依据。

环保部门长期用“宜粗不宜细”的指导原则立法，部分法律法规过于原则，缺乏具体的可操作性．可选择性过多，不便于执行。

对主管机关或执行机关的具体职责、权限规定不明确，法定裁权幅度过大，对义务性条款没有相应的处理措施和法律责任的承担主体、追究主体。

在环境执法中，环境行政执法权力和行政责任制尚未有效结合，环境执法职责、岗位、程序等还没有法规条例界定。

例如：《环境保护法》中第十六条规定“地方人民政府对本地区环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但地方政府如不履行这一义务性条款应负什么责任，何人负责法律没有明确规定。

又如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确，环保法中类似这样的模糊式规定不在少数。

再如，根据《环境保护法》第七条规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，这种原则性的规定，难以理清上下级环保部门的管理权限。

目前，有的县、区级环保部门只能对其辖区内的一部分相对人(企业事业单位)进行管理，而另一部分相对人由地市级或者省级甚至中央环保部门直接实施监督管理，这就使得县级环保部门在总量控制、烟尘控制区、噪声达标区等工作中无法实现“统一监督管理”。

往往造成该管的没有管到，想去管的又无权管的管理“真空”现象。

总之，环保立法的缺陷．使得环保执法的质量打了一定的折扣。

（二）执法程序问题按照《行政处罚法》、《行政复议法》以及《环境保护行政处罚办法》等法律法规的规定，完成一次环保行政处罚，一般要经历事先告知、听证等多道必经程序，而在程序没有完成之前，不能对企业实行处罚。

这一程序上的繁复使得环保执法的时间成本和资金成本都大大增加，不仅使得地方政府在缺乏经济激励的情况下更加没有动力进行管制，对于公众的参与与监督也带来了很大的阻力，使得污染者的污染破坏行为在短时间内难以得到约束与处罚，从而有恃无恐。

（三）强制执行权的缺失目前，对大多数的环境违法行为环保部门只能给予警告、罚款等处罚．无停产、拆除、查封等权力。

例如由于环保部门无“限期治理权”和“责令停止关闭权”，对于本应早该取缔的“(土)小”企业．因无有效措施而屡禁不止．反弹现象时有发生。

由于环保部门无强制执行权，对不履行环保法律义务的相对人，只能通过申请法院强制执行来迫使其履行义务，但法院由于种种原因难以执行到位，如在处理城市中违法的油烟扰民问题时，由于缺乏强制措施，即便环保行政机关下达了强制拆除的行政处罚，如果违法者拒不履行．环保部门也只能等上105天才能申请法院强制拆除。

在此间，周围的老百姓只能忍受烟尘带来的影响，环保行政执法部门也只能眼睁睁看着违法行为而束手无策。

这在客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理．给环保执法带来一定的难度，无形中降低了环保部门的执法能力。

在2003年通过的《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》第十四条规定：“因发生事故或者突发性事件，造成或者可能造成保护区环境污染的，有关单位或者个人应当立即采取相关补救措施，消除污染或者避免污染事故的发生，并及时向九段沙管理署及有关环境监督管理部门报告，接受调查处理。

”由以上可以看出环境保护部门几乎处于被动，对于污染行为没有主动限制的权力。

从现实状况看，这一依赖于污染者自觉性的条例对于污染者完全无力，也就是说对于环境无法达到保护的效果，环保部门面对这样的权责划分也只能“隔岸观火”、“望洋兴叹”了。

三、与美国的环境执法比较（一）管理体制结构上美国环境管理体制：美国联邦政府一级的环境保护机构有两个，即环境质量委员会和美国环境保护局，它们直属总统办公厅，由总统亲自领导。

联邦政府各部门和各州政府也设置环境保护机构，管理各自的环境保护业务。

①环境质量委员会，是总统关于国家环境问题的咨询机构，又称为环境咨询委员会。

该委员会设立主任一人和委员数人，它的作用是在大量调研的基础上编制全国质量报告书，向国家提供制订环境政策和措施的科学依据，也是环境立法的科学依据。

②美国环境保护局，也是直属总统办公厅的联邦政府机构，负责全国的环境管理事务，它是由原属内部的联邦水质管理局、农业部的农业登记局、卫生教育福利部的空气污染控制局、固体废物管理局、环境控制局、农药研究所和标准制定局等15个机构合并组成的。

环境保护局下设五个专业室，分管环境规划与管理水、气环境的保护。

③联邦各部门也都设有相应的环境保护机构，各有关部（委）也设有环境保护机构分管其业务范围内的环境保护工作，全国共有24个部（委）和总局都设有关于环境保护管理工作的机构。

④美国各州都设有环境保护部门，负责制订和贯彻执行本州的环境保护政策、法规、标准等。

对州际河流和国际河流，则由河流管理委员会对流域内的水量分配、洪水防治、水质控制与污染防治等进行管理。

其中epa的执法特点可由图1表示：简单地从机构设置上来看，中国与美国的差别主要在于ceq（环境质量委员会）的设置上。

这一协调环保部门与其他部门的重要部门同时还有制定法律法规，向总统反映问题以及向国会提交议案的权力。

环保与经济的发展矛盾在中国不比美国小，但中国并没有如此设置。

撇开政治体制不谈，中国在机构设置上对于环保的重视在逐年加强的同时，却没有切实地解决其与经济社会发展的协调这一如此重要的问题，因而环保部门的壮大并不能解决环保没有实质执行力的问题。

进一步看我国环保部门设置之间的关系，可以发现我国地方环保执法层级较多，机构繁杂。

从上面的介绍我们也可以发现，美国的环保执法机构简单的说只有联邦、州、地方(县市)环保机构，层级设置十分简洁。

我国的环保执法机构却是多层次设置，中央，省、自治区、直辖市，市、州、盟，县、旗，基层环保机构，基层环保机构承担着沉重繁杂的任务，而且在执法过程中往往需要层层上报，请求批示，执法效率受到很大影响。

另外我国实行的并非国际上流行的“大环境的管理体制”，而是人为分割为环保、林业、国土、矿产、水利、海洋等诸多产业部门和行政区划。

这些部门和行政区由于职责交叉、关系不顺，履行职责并非总能服从统一的环境管理目标，而是受制于局部利益，出现相互争权、管理脱节、相互推诿、执法不严等不正常现象。

例如，对于水污染事件，按照相关规定，环保局和水利局都有权管理，究竟应由哪一个部门管辖实难分清，这种情况也常常会导致各个部门要么基于利益驱动争相管辖，要么相互推诿。

（二）法律法规制定上美国环境政策的制定和监督权主要集中在epa身上。

在1970年以前，美国并没有一部基本的环境法律，而只是对资源开发制定了一些法律，而且这些法律将权力主要授予了州和地方政府，而对于没有法律规定的权力则根据美国《宪法》修正案第10条由州政府保留，此时州及地方政府显然是环境保护的主力。