理论我国社区社会组织发展的基本议题、发展现状 和趋势探讨O 文丨卢磊黄小娟图片新闻近日，湖北省竹山县麻家渡缜星源阳光儿童托管家园开展"梦想与风箏齐飞”活动，老师带 着留守儿童给风筝彩绘，然后放飞，让孩子Cl 感受春光，释放压力。

摄彩/朱本双张红社区社会组织发展的新时代背景基层社区治理伴随着整个社会发展 进入转型期。

综合来看，我国社区治理和 居民服务需求的基本特点可以概括为复杂化、多元化和个性化，具体表现是：其 一，包括社区养老、儿童照顾与保护、 新老市民融合、困难群体服务等在内的新老问题深度交织在一起，问题和需求 的复杂性有所增加；其二，社区居民的 需求内容越来越多元，需求层次越来越高；其三，较多相对普遍的问题和需求 也内含特殊性，比如区域差异、文化差 异和社区类型差异等元素往往使得社区治理和服务供给中复杂性和特殊性糅合 在一起。

自下而上的居民需求和利益诉求期待基层社区治理的更大作为和主动 开放。

党政重视和顶层设计促使社区治理 迎来新时代。

党的十九大报告明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会 治理重心向基层下移，发挥社会组织作 用，实现政府治理、社会调节、居民自治 良性互动”，这与党的十八届三中全会 提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会 治理体制是一脉相承的。

概括起来，其 中最明确的关键词是多元共治，即通过党、政、企、社、民等多元主体参与和 协作，共同推动社区建设和服务更新，以打造共建共治共享的社会治理格局。

社区社会组织是推动社区治理创新的重 要力量。

社区社会组织成为新时期社区工作主体多元化的重要力量。

单靠政府和社 区“两委”进行的社区管理已经很难应对日益复杂化的社区治理难题和多元化的 民生服务诉求，横向拓展社区治理和民生服务供给侧力量成为一种必然方向。

在由单靠政府和社区“两委”管理向多元 主体协作治理的推进过程中，社区社会组织是在地性和持续性最强的一种内生力量。

在当前社区党委和居委会行政事 务繁多、行政色彩较浓的现实状况下，社区社会组织能够在社区治理和服务供 给上发挥优势并有所作为。

社区社会组织日益突出的作用获得 基层政府和社区的认可。

社区社会组织具有在地性和可持续性强的突出特点，其较为熟知基层社区治理和民生服务的重难点工作，在社区环境治理、助老助 残服务、文化建设、空间再造和便民服务等方面发挥重要作用，同时它们亦能 够以组织化和规范化的方式有序引导愿中国社会组织2019年 第9期55意参与社区公共事务、具有社区公共精神的社区居民参与到社区建设中，这对于基层社区的议事协商、居民自治、社区参与和志愿服务等都有着重要意义。

总而言之，发展社区社会组织既是推动社区治理和服务创新的题中之意，又对推动社区参与和增强基层服务力量有着重要意义，更能够丰富基层社区治理的主体力量。

社区社的概念辨析与定义检视民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》之后，在学界和实务界就曾开展过有关社区社会组织基本概念及其外延的讨论，较为集中的内容是政策文本和当前社区实践中的差异带来的理解偏差，因此本文特别对社区社会组织的概念及其外延做出基本分析。

《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中对社区社会组织的基本概念做出了如下界定：它是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。

从一定意义上讲，这基本等同于城乡社区服务类社会组织的概念，属于社会组织的范畴，也是民政部门进行直接登记注册探索的一种类型。

较早专注社区研究的夏建中教授在其《社区社会组织发展模式研究》一书中对于社区社会组织做出了如下解释：社区社会组织主要是指以社区为活动范围，以社区居民为主要成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的成立的社会团体和社会服务机构（民办非企业单位）。

他认为，社区社会组织的组织性质是我国依法登记注册的社会组织中的两类，即社会团体和社会服务机构（民办非企业单位）。

百度百科中把社区社会组织解释为：它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办活动以满足社区居民不同需求的民间自发组织，并将其归为社会组织的重要组成部分。

以上三种对社区社会组织的概念界定有一个明显的共同点，就是把社区社会组织作为社会组织的构成部分。

但这与实践层面和最新全国社区社会组织工作推进会上的数据统计有一定偏离，显得还不够完整。

结合以上概念界定，本文认为，社区社会组织是由社区居民或辖区单位等发起成立，以城乡社区为服务场域、以整个社区及其居民为服务对象，以解决社区问题、满足居民服务需求为目的的依法登记注册或备案的社会组织。

这一概念包括如下基本要素：其一，以社区力量为主体；其二，以社区为活动范围；其三，以社区及其居民等为主要服务对象；其四，以解决社区问题和满足居民服务需求为目的；其五，其组织属性分为两类，即依法登记注册的社会组织（包括社区基金会、社会团体和社会服务机构）和依规备案的社区组织。

社区社会组织的业务内容有邻里互助、为民服务、公益慈善、农村生产技术服务和文体娱乐等；从服务性质上可以将其简要地分为三大类，即自益性社区社会组织（如合唱团和舞蹈队）、互益性社区社会组织（如残障人士互助社和社区妈妈帮）和公益性社区社会组织（如各类社区志愿服务组织、社会服务机构、社会团体和社区公益基金会）。

社区社会组织的制度建设及其分析实践先行、政策发力是社区社会组织发展的基本特点。

自有社区概念以来,社区自发组织一直都是社区治理和民生服务的重要主体，以柔和的力量带来有温度的服务，发挥着不可替代的作用。

顶层制度的创制出台表明社区社会组织受到了一定程度上的重视并得到了党政部门的认可，其未来发展值得期待。

国家层面推进社区社会组织发展政策一直在集中持续发力。

2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中第三大部分就专门提出大力培育发展社区社会组织,并就其准入门槛、扶持发展和功能发挥做出了明确规定。

2017年6月，中共中央和国务院共同颁布实施的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》也明确提出，大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织，并将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录。

2017年12月，民政部发布了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》的专项政策，提出了培育发展社区社会组织的总体要求，要充分发挥社区社会组织的积极作用，重点对社区社会组织的培育扶持措施做出了明确规定。

地方跟随和先行先试并存是社区社会组织制度建设的重要特点。

在民政部颁布社区社会组织专项政策后，各个省市也紧跟着陆续推出社区社会组织发展政策。

截至2018年11月，已有福建、广东、甘肃、贵州、宁夏、湖北、山东、安徽和重庆等省份在民政部相关政策文件的基础上，推出了本地区培育发展社区社会组织的政策制度，明确了发展社区社会组织的基本目标和主要举措。

同时各地政策也有了新的内容，如安徽省强调县级民政部门要通过允许社区服务场所作为登记住所、允许多个社区社会组织合署办公、结合社区社会组织特点制定章程范本等方式优化登记服务，并充分发挥“互联网+”优势.提高登记审核效率。

需要特别注意的是，早在民政部推动社区社会组织新政之前，就有包括江西省、天津市、北京市、上海市中国社会组织2019年第9期理论和浙江省在内的多个地方民政部门推出了社区社会组织发展专项政策.安徽省民政厅和山东省青岛市民政局还专门出台过有关培育发展社区枢纽型社会组织的政策文件。

政策制度的有效落地才能推动社区社会组织不断发展，因此应考虑建立社区社会组织发展评估监测机制，各地应选择具有一定代表性的街道和社区作为深度观察点。

在找寻好做法、好经验的同时，及时发现政策的缺失和实践的困境，通过适当调整实现良好发展态势。

社区社会组织的基本现状和现实处境从长期的社区治理实践来看,社区社会组织有着灵活性强、扎根社区和服务及时便捷的突出优势,在化解社区矛盾、增强邻里关系、激发社区活力、扩大居民参与、推动社区自治、引领社区志愿服务、创新发展模式和营造社区文化等方面都发挥着积极的作用。

与此同时，社区社会组织发展也面临着不少挑战。

社区社会组织已有一定存量，但登记注册类社区社会组织数量还比较有限。

根据民政部相关负责人在2018年全国社区社会组织改革发展经验交流暨工作推进会上的介绍，根据本次会议25个省份书面材料的不完全统计，社区社会组织数量已达39.3万个，由两大部分构成，一是在民政部门依法登记注册的社区社会组织6.6万个，二是由街道（乡镇）和社区备案管理的社区社会组织32.7万个。

同时也提到了7000余家以社区居民为主要服务对象的民办社会工作服务机构。

根据笔者对社区社会组织发展的长期观察来看，还有一定数量的社区社会组织尤其是草根社区社会组织并未纳入数据统计。

这就需要基层街道和社区积极引导草根社区社会组织进行备案并纳入基础数据库。

社区社会组织具有明显的社区属性，新增登记注册类社区社会组织主要集中在基层区县和街道（乡镇），东部沿海地区增速较快。

从中国公益研究院基于中国社会组织网的数据统计来看，从2018年1月到9月，新增登记注册类社区社会组织有近2250家，其中社会服务机构（民办非企业单位）数量最多（占总量的77%）,社区基金会占总量的0.5%,社会团体占总量的22.5%,民办非企业单位依旧是登记注册类社区社会组织中存量最大且增速最快的组织形式。

作为近年来新兴的社区基金会也成为2018年社区社会组织和基层社区治理新的增长点。

从登记管理部门的层级来看，社区社会组织的登记注册工作主要集中在区级民政部门，这跟其扎根社区的属性直接相关。

从地区分布来看，2018年新增的登记注册类社区社会组织主要集中在江浙沪等省份，这也符合社会组织的整体发展态势。

社区社会组织整体发展不均衡，志愿公益性社区社会组织和社区发展类社会组织相对较少。

无论是登记注册类社区社会组织还是备案类社区社会组织一直存在类型不均衡的突出问题.较多集中在生活服务和文体娱乐方面，聚焦居民互助和社区治理的社区社会组织数量相对较少。

从服务对象来看.老年人、残障人士、其他困难人士及儿童少年等需求更强烈的群体是社区社会组织服务的重点人群。

社区社会组织在弥补社区治理和民生服务不足方面发挥了积极作用.也在一定程度上以服务为平台增进了社区居民的互动和联结。

社区社会组织培育发展已有初步路径,但增量提质仍需潜心探索。

社区社会组织的孵化培育需要外部环境的支持，比如入行引领、场地支持、资金投放、服务聚焦和能力优化等，这就需要社区社会组织枢纽平台的全面支持。

依托专业性强的社区社会组织，通过挖掘社区能人、搭建组织架构、规范组织制度和提升组织能力等手段培育孵化备案或草根社区社会组织是当前社区社会组织培育的主要路径。