浅谈中国巡警制度
一、巡警的起源
警察的职能最早可以追溯到距今2500年前的西周时期，当时就曾出现过具有类似现代警察性质的职业。

朝廷分别设置了大司寇、小司寇之职，“大司寇掌建邦三典，以佐王刑邦国诘四方”，小司寇“以五刑听万民之狱讼”，行使治安管理职能。

春秋战国时期，大圣人孔子在鲁国担任大司寇一职，就类似于现在的公安部部长。

秦始皇统一中国后，在县、乡一级设置了专业治安机构——“亭”，以此来处理治安事务。

年轻时担任泗水亭长一职的汉高祖刘邦，可以说是最成功的“派出所所长”了。

无论是秦汉时期的廷尉、中尉，还是唐宋时期的刑部、大理寺，抑或是明清时期的臬司衙门，从严格意义上讲，在中国古代并没有设立专门的警察及其相关机构和制度，地方的行政、司法尚未分离。

各地的州、县官吏统管地方的治安、司法判决等事务，衙门里的巡捕、衙役行使着警察的具体职能。

警察作为历史最短的职业门类，至今只有180多年的历史。

POLICE一词，最早起源于古希腊，意为“秩序”、“和谐”。

现代意义上的职业警察起源于欧洲，比较公认的最早的现代警察部队是英国内务大臣罗伯特·比尔于1829
年创立的伦敦大都会警察，也就是香港电影中常提及的苏格兰场，这被认为是现代警察制度的开始。

中国现代意义上的警察，最早出现在清朝末年外国在华设置的租界内。

1898年6月9日，湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪等人，参照西方及日本的警察机关，创建了湖南保卫局。

保卫局采取官绅合办的方法，得到许多开明官绅和人民群众的拥护，当时的《湘报》报道：“保卫局开办以来。

各局员绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁渲巡街市，城中无赖痞徒渐皆敛迹。

”。

湖南保卫局可以说是近代中国警察的前身，同时也正式拉开了警察登上历史舞台的序幕。

遗憾的是，成立三个多月之后，戊戌变法失败，陈宝箴因为支持变法被“革职，永不叙用”，湖南保卫局也随之被裁撤。

1900年，由于义和团事件，八国联军攻占北京、天津，逼迫清廷签订了《辛丑条约》后，同意撤军。

时任直隶总督袁世凯从八国联军组成的天津临时政府手中接管天津，天津又回到中国人手中。

但是列强们却留了一手，根据条约天津租界20公里以内不准驻有中国军队。

天津作为北京的门户，不能驻军就等于是让北京门户大开，西方列强随时可以兵临北京城下，威胁清政府。

面对如此棘手的难题，朝廷束手无策。

但是这难不倒精通谋略的袁世凯，他仿照英国警察制度，从他的小站新
军中抽调3000精兵加以训练，军装换成警服，3000名警察开进天津城，既维持社会治安，又担任军事戒备，把列强弄得哑口无言。

中国第一个警察局在天津出现，这就是中国现代警察制度的肇始。

随后，袁世凯又建立马巡队、河巡队、拘留所、差遣队、消防队、军乐队、电线巡警队和侦缉队等。

可以说，袁世凯是中国现代消防事业的奠基人，也是中国水上警察的缔造者。

1902年10月，袁世凯又从直隶淮军抽调2000名老兵，成立铁路巡警总局负责京山铁路的治安任务，这就是中国现代铁路警察之肇始。

袁世凯还创立了巡警学堂，为警察系统培养人才，袁世凯也成为中国警察教育的创始人。

由于有了专门的警察维持社会秩序，天津的治安大有好转，收到市民和外国侨民的好评，时称“有六个月不见窃盗者，西人亦叹服”。

因此，慈禧颁布懿旨，令全国各地都效仿袁世凯建立警察制度。

至此，全国陆续都依此设立了主管地方社会治安的警察。

之后，袁世凯为进一步完善和巩固这项制度，上书清政府，建议设立巡警部，主管社会治安，负责户籍和抓捕革命党人，并推荐部下徐世昌为巡警部尚书，赵秉钧为侍郎。

1905年10月8日，慈禧批准，下令设立巡警部，成为全国统一的中央警察主管机构。

巡警部下属分别设有警政、警法、警保、警务、警学
五个司，统领全国警察事务。

这标志着中国现代警察制度的正式建立。

二、巡警改革
在20世纪90年代初,随着中国改革开放进程的加快、经济的迅速发展、人口流动的加剧,城市治安出现了新动态,传统“消防队员式”的警务模式已经不能适应动态治安维护的形势需要。

改变以打击为主的静态被动型勤务模式,采取以防范为主的动态主动型勤务模式,将警力最大限度地摆在社会面上,实行“防、控、打一体化”新型勤务已势在必行。

1993年6月,全国城市人民警察巡逻工作会议提出在全国地级以上城市逐步建立城市警察巡逻体制,并要求各地公安机关抓紧完成这项工作。

1994年公安部颁布了城市人民警察巡逻规定,随后,全国各地陆续成立了巡警队。

三、巡警管理体制
我国在公安管理体制上实行“条专块统”模式,公安机关的人事、财务统归地方政府负责,因而在警务体制的确立上,公安机关的自主权小,不能依据打击犯罪和治安防控的实战需要进行适时调整,机构设置、人员调整、财务投入、装备保障等关键性因素都由地方政府决定,特别是巡警系统,上级公安机关一般只是在业务上对下泛泛指导,条块分割较重,巡警的体制很不完善,没有形成自上而下的统一模式,在全国范围内,甚至在某一省乃至同一城市的范围内,也存在多种体制。

同时,
由于巡警工作的特性,导致在公安改革中,巡警总是首当其冲地受到冲击,变成了改革试验田,造成巡警体制多变、人心涣散,工作徘徊不前,对此,各地要求改革的呼声甚高。

全国“二十公”对公安体制改革提出了明确意见,要按照“打防结合,标本兼治,以防为主”的思想,建立一套指挥灵便、运转有效、自上而下、统一规范的巡警管理体制,在机构设置、人员配置、装备保障、教育训练等方面都予以明确,为构建严密的社会治安防控体系夯实基础。

四、巡警工作格局
巡逻工作的效能在于防范,也就是通过提高公众的“见警率”、“见车率”和与犯罪活动的“碰撞率”来加大对违法犯罪的震慑,增加公众安全感。

实现这些目标要提高巡逻的时空“覆盖率”,加大警力和巡逻车的投入。

我国的巡逻警力投入比例一般只有总警力的10%左右,高的只有20%多。

警力不足直接导致警力覆盖低,也制约着巡逻的成效。

要实现增强巡逻防范的目标,就要大幅度地增加巡警的数量,巡逻警力的投入比例应达到30%以上。

解决警力的途径除了新招警员外,主要可以通过内部整合警力资源、精简机关警力下沉一线来实现。

这种机关警力精简应同公安机关改革相适应,也就是公安体制改革的思路,要克服“以人为本”的思路,避免机构改革越改机构越多、干部越多、头重脚轻的弊病,要树立“以治安需要为本”的思路,首先保证防范和打击两大职能,除了刑警及必
要的专业技术人员等非必须着警察服装外,其余的着装民警在工作期间一律承担巡逻任务,根据实际需要,本着“能不增就不增,可设可不设的就不设的原则”,有限度、有条件地增设其他机构和警种,真正实现“大巡警、大防范”格局。

五、巡逻工作地位
巡逻勤务在全部警务活动中处于主业地位,这在中外警学理论界早有共识。

但在我国,警种划分和任务分工过细,在同一路段上出现的交警、巡警、治安警各行其是,各负其责,形成职责割据,既造成警力、物力浪费,又缺乏相互支援,与警力不足的大环境形成鲜明对比。

即使作为专业警种的巡警,除了承担110接出警这一共同任务外,因人力、物力投入不足,巡逻工作难以有效开展。

受到巡警职责限制,巡警往往只是单一巡逻或在接警后移交派出所及相关警种处理,巡警的积极性被挫伤,所以形成巡警宁愿参与城市综合执法、交通管理、打假打非或扫黄禁毒等有“利”有“权”可图的非巡逻勤务,而不愿从事枯燥的巡逻,巡逻工作的主业地位往往只停留在口头上,实际上是被忽视甚至荒废了。

然而，社会面治安防范不能采取坐等报案的被动工作模式,而应让更多的警力走上街面,主动出击,更广泛地接触公众,强化震慑,防患未然。

因而,应改变传统的以静态人口管理为主的警务模式,将更多的警力充实到巡警,充实到巡逻一线,将巡警的办公室建在街面上,让民警“巡”起来、“察”起来,并通过大警力投入巡逻工作来提高巡
逻工作效能,增强打击能力和震慑力,增加公众安全感。

六、巡逻勤务模式
巡逻勤务的科学化是巡逻工作能否取得成效、最大限度发挥效能的关键。

从巡逻勤务的几个大发展阶段看,巡逻勤务调整是个动态发展过程,与体制不同,巡逻勤务模式的确立必须因地、因时、因人、因需而调整。

要与治安形势紧密结合,既要服从于治安防范体系建设的战略规划,高瞻远瞩,长远打算,将巡逻勤务融合于防控体系建设之中,全力构建严密有效的防控网络,又要服务于打击犯罪维护治安的战术需要,细致入微,突出实效,使巡逻勤务在打击现行违法犯罪的实战中发挥作用,有效增强公众安全感;既要突出巡警的警种特点,合理安排班次、时间和巡逻点、线、面,建立时空衔接、覆盖严密的巡逻防控网络,又要兼顾全局工作中心,合理安排各警种勤务,兼顾城乡、昼夜的差别,建立各负其责、责任到位、相互配合、紧密协作的巡逻体系,有效维护治安稳定。

当前,我国的公安改革正处于攻坚阶段,也是夯实公安基础、建立治安防控体系的关键时刻,结合我国国情建立适应“防、控、打”体系建设需要的新型巡警制度,借鉴各国巡警发展的成功经验,能够起到事半功倍的效果,也是避免走弯路、节省投入、快速见效、切实发挥巡警在新形势下担负治安防范主力军作用的有效途径。