ＰＥＯＰＬＥ＇ＳＰＲＯＣＵＲＡＴＯＲＩＡＬＳＥＭＩＭＯＮＴＨＬＹ２０１３·第５期《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》理解与适用│陈国庆韩耀元卢宇蓉吴峤滨＊＊作者单位：最高人民检察院法律政策研究室。
２０１３年１月８日，最高人民法院、最高人民检察院联合公布了《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《解释》），自１月９日起施行。
《解释》针对惩治渎职犯罪中遇到的法律适用问题，进一步明确了滥用职权罪、玩忽职守罪的定罪量刑标准以及渎职罪共性的法律适用问题。
为便于深入理解和掌握《解释》的基本精神和主要内容，现就《解释》的有关问题解读如下。
一、制定《解释》的背景及过程渎职犯罪不仅直接损害人民群众切身利益，损害党和政府的形象和威信，同时还是各种贪污贿赂、经济犯罪的重要诱因。
党和国家对依法惩治和预防渎职犯罪高度重视。
２０１０年１２月２１日，中办、国办联合转发了高检院会同中央纪委、中央政法委等８个部门制定的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》（以下简称《意见》）。
《意见》首次提出了渎职是严重腐败的命题，要求把反渎职作为党风廉政建设和反腐败斗争的重要组成部分，把反渎职侵权工作纳入惩治和预防腐败体系的整体格局，放在更加突出的位置来抓。
《意见》全面部署了加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪力度的重点任务和主要措施，明确要求“两高”加强对办案中相关法律应用问题的研究，重点解决渎职侵权犯罪定罪量刑标准、数罪并罚、徇私舞弊和损失后果认定、侦查与审判管辖衔接以及渎职侵权犯罪处罚偏轻等问题，及时作出司法解释。
２０１１年３月起，“两高”共同启动司法解释的研究制定工作，在最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《立案标准》）的基础上，结合司法实践中遇到的法律适用问题，共同研究起草了“两高”《关于办理渎职犯罪案件具体应用法律若干问题的解释（征求意见稿）》，并在全国法院系统、检察院系统内征求意见，听取了中央纪委、中央政法委、全国人大常委会法工委、国家安监总局、国家食品药品监督管理局等有关中央单位的意见和建议。
２０１１年１１月，“两高”联合召开了专家论证会，听取了北京大学、中国人民大学、北京师范大学等单位的专家学者的意见。
经综合各方面的意见，多次研究修改，２０１２年７月９日由最高人民法院审判委员会第１５５２次会议、２０１２年９月１２日由最高人民检察院第十一届检察委员会第７９次会议分别审议通过了该《解释》。
二、《解释》的主要内容及说明《解释》共十条，主要规定滥用职权罪、玩忽职守罪的定罪量刑标准和渎职罪的共性问题。
（一）关于《解释》的标题。
《解释》采用最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》的标题，主要考虑是：在研究起草渎职罪司法解释之初，拟制定一个统一的司法解释，一揽子解决渎职罪共性的法律适用问题及所有渎职罪名的定罪量刑标准。
但由于渎职罪涉及罪名比较多，共有３７个罪名，且涉及面较广，几乎涵盖社会生活的各个领域，在一个司法解释里不便于对所有具体问题统一作出规定。
为了提高效率，确保质量，我们将一个司法解释拆分为三个部分，依次排序为渎职罪解释（一）、解释（二）和解释（三）。
本《解释》即为渎职罪解释（一），主要规定滥用职权罪、玩忽职守罪的定罪量刑标准和渎职罪的共性问题；另两个解释将规定渎职罪其余３５个特别罪名的定罪量刑标准，其中，解释（二）将规定司法工作人员在22ＰＥＯＰＬＥ＇ＳＰＲＯＣＵＲＡＴＯＲＩＡＬＳＥＭＩＭＯＮＴＨＬＹ２０１３·第５期诉讼活动中渎职犯罪的定罪量刑标准；解释（三）将规定其他国家机关工作人员渎职犯罪的定罪量刑标准。
在解释（二）、解释（三）出台之前，司法实践中对于一些特别罪名的定罪量刑标准的掌握，可以继续适用《立案标准》的规定，并适当参考《解释》关于滥用职权罪、玩忽职守罪的定罪量刑标准的规定。
（二）关于滥用职权罪和玩忽职守罪的定罪量刑标准。
《解释》第一条共分两款。
第一款规定了滥用职权罪、玩忽职守罪的入罪门槛，即刑法第三百九十七条第一档量刑幅度中滥用职权或者玩忽职守“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的认定问题，具体包括四种情形：（一）造成死亡１人以上，或者重伤３人以上，或者轻伤９人以上，或者重伤２人、轻伤３人以上，或者重伤１人、轻伤６人以上的；（二）造成经济损失３０万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
《解释》第一条第一款规定在《立案标准》关于滥用职权案、玩忽职守案有关规定基础上作了适当修改，主要修改之处如下：一是将滥用职权罪和玩忽职守罪的定罪量刑标准合二为一。
《立案标准》中滥用职权案的立案标准略低于玩忽职守案，现将两罪标准合二为一，主要考虑是：刑法第三百九十七条对滥用职权罪和玩忽职守罪作了并列规定，两罪的法定刑完全相同，实践中滥用职权罪和玩忽职守罪立案有时难以区分，规定统一入罪门槛既有利于及时立案，也不影响判决时根据案件具体情况准确定罪和在量刑时予以区别。
本款中将滥用职权和玩忽职守罪的定罪量刑标准作统一规定，并不是否认两罪犯罪构成上的本质区别，而只是规定统一的入罪门槛和量刑幅度。
二是对伤亡人数的比例关系进行了调整，大体上按照１死亡、３重伤、９轻伤的比例进行规定。
三是删去“严重中毒”的规定，主要是考虑到“严重中毒”与伤亡后果存在一定的交叉，而且实践中对“严重中毒”缺少明确的认定依据。
四是在经济损失的认定上作统一规定，不区分“个人财产与公共财产或者法人、其他组织财产”，也不区分“直接经济损失与间接经济损失”。
前者主要出于平等保护，方便实践操作；后者主要是认为区分直接经济损失和间接经济损失的做法有时影响损失计算的确定性，为此，《解释》第八条对“经济损失”的认定作出专门规定。
此外，将滥用职权罪的定罪标准由《立案标准》确定的２０万元上提至３０万元，也符合当前社会发展实际。
五是删去“造成公司、企业等单位停业、停产、破产”的规定，主要考虑到公司、企业有大有小，以此判断危害后果具有不确定性，统一以经济损失为判断标准更具合理性和可操作性。
六是删去了《立案标准》关于滥用职权案应予立案情形规定中的“弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的”规定。
七是删去《立案标准》中玩忽职守案应予立案情形中“海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成１００万美元以上外汇被骗或者逃汇１０００万美元以上的”规定。
八是删去《立案标准》中“严重损害国家声誉”的规定，主要考虑是国家声誉比较抽象、原则，实践中不易把握，用“造成恶劣社会影响”也可以概括。
需要注意的是，在司法实践中，对国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守造成上述“严重中毒”、“公司、企业等单位停业、停产、破产”、“严重损害国家声誉”等后果的，不意味着就不定罪处罚，而是应该根据案件具体情况，认定造成的人员伤亡、经济损失、社会影响等情况，适用《解释》第一条第一款的相应规定，有的可以适用《解释》第一条第一款第四项兜底条款“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”追究刑事责任。
《解释》第一条第二款是关于滥用职权罪和玩忽职守罪第二档量刑幅度的适用标准，即滥用职权或者玩忽职守“情节特别严重”的认定问题，具体包括五种情形：（一）造成伤亡达到前款第一项规定人数３倍以上的；（二）造成经济损失１５０万元以上的；（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；（四）造成特别恶劣社会影响的；（五）其他特别严重的情节。
相对于第一款规定而言，一是人身伤亡数量标准掌握在３倍的比例关系，经济损失数额标准掌握在５倍的比例关系予以规定。
二是将“造成前款规定的损失后果，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的”作为“情节特别严重”的情形之一予以规定。
这里采用结果加情23ＰＥＯＰＬＥ＇ＳＰＲＯＣＵＲＡＴＯＲＩＡＬＳＥＭＩＭＯＮＴＨＬＹ２０１３·第５期节的标准，既明确了处罚的依据是造成了损失后果，又将有不报、缓报、谎报作为加重处罚的情节，体现了对此类行为的从严处理，增强了可操作性。
三是规定了“造成特别恶劣社会影响的”和“其他特别严重的情节”的兜底性规定。
（三）关于滥用职权罪、玩忽职守罪与渎职罪其余35个特别罪名的关系和法律适用问题。
刑法第三百九十七条规定了渎职罪的一般罪名，即滥用职权罪和玩忽职守罪，第三百九十八条至第四百一十九条还结合特殊主体、特殊领域规定了渎职罪的３５个特别罪名。
关于渎职罪的一般罪名与特别罪名在法律适用上，主要存在两个问题：一是刑法关于特别罪名的构成要件设置比较复杂，如必须是特殊主体、具备“徇私舞弊”等，实践中，这些特殊要件往往因为事实或者证据原因难以满足，办案部门对渎职行为不构成渎职罪的特别罪名能否适用一般渎职罪处理的认识不一致。
二是特别罪名虽构成要件设置复杂，但其法定刑规定有的却比一般罪名要轻（如刑法四百一十八条招收公务员、学生徇私舞弊罪），法定刑设置不相协调。
经研究认为，渎职犯罪法定刑之间不协调是立法问题，应通过立法途径加以解决；对于一般渎职罪与特殊渎职罪的法律适用问题，则可以通过司法解释解决。
《解释》第二条第一款明确国家机关工作人员实施渎职行为，符合特殊渎职罪规定的，应当依照特殊渎职罪处理。
因为刑法第三百九十七条第一款和第二款均已明确规定“本法另有规定的，依照规定”，对于符合刑法第三百九十八条至第四百一十九条规定的特殊渎职罪构成要件的，只能按照该特殊渎职罪追究其刑事责任。
《解释》第二条第二款明确了国家机关工作人员的渎职行为不符合渎职罪的特别罪名的规定，但是符合一般罪名规定的，可以按照一般罪名，即滥用职权罪、玩忽职守罪追究其刑事责任，以防止放纵犯罪。
第二款主要参考了《立案标准》有关规定的精神。
经征求意见，形成共识认为，特殊渎职罪不构成的情况下以一般渎职罪处理，并不违反特别法优于一般法的处理原则。
（四）关于对实施渎职犯罪同时构成受贿罪实行数罪并罚的规定。
实践中，对实施刑法第三百九十九条规定以外的渎职犯罪同时构成受贿罪的是从一重处罚还是数罪并罚存在认识分歧，各地做法不一，有必要通过司法解释予以明确。
《解释》第三条明确规定，国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，以渎职犯罪和受贿罪数罪并罚。
主要考虑：一是从一重罪论处不能全面体现法律对国家机关工作人员渎职犯罪和利用职权受贿犯罪的否定评价，既不利于更好地实现罪刑相适应原则，也不利于对渎职犯罪的查处。