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招商引资约定的土地优惠政策可否在招拍挂程序之后
得到落实
起草示范文本的基本原则
1.合法性原则
（1）签约主体要合法
原则上，项目落地县（市）、区政府或者开发区管委会应作为项目投
资合作协议（主合同）的签约主体，重大招商引资项目涉及市政府承诺相
关政策或协调相关事项的，由市政府同投资商签订框架合作协议。签约过
程中需重点注意：
一是不能以招商引资合同替代土地出让合同、特许专营合同等专门的
政府合同；并且，招商引资合同与这些专门合同的相关条款内容要保持协
调一致。
二是通常情况下，投资协议多由投资商母公司同政府签订，而项目实
施多由在当地成立的项目公司负责，因此招商引资合同中要注意对投资商
义务的包容性问题，即母公司所承诺的相关义务对其项目公司同样要有约
束力。
（2）政府承诺要合法
一是县（市）、区政府、开发区管委会不能超越权限替代上级政府或
者上级机关做出承诺（如土地供给、规费减免、税收优惠等等）；
二是涉及公用事业单位提供服务（如水、电、气、通信等）的，政府
只能承诺协调，不能承诺包办；
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三是涉及投资商与第三方关系的，政府不宜轻易承诺兜底责任（如有
些项目中政府承诺项目建设过程中所有相邻关系纠纷均由政府出面解决，
保证不让投资商承担任何责任等等）；
（3）扶持方式要合法
要把握财政扶持政策和税收减免、先征后返、即征即退等税收优惠政
策的区别，尽可能多用财政扶持政策，少用税收优惠政策。
2.双向约束原则
“双向约束”是合肥市在招商引资活动中探索和总结出的一套较为有
效的管理机制，也是提高招商引资项目成功率的有效手段之一。近年来各
县（市）、区、开发区对外签订的重大项目招商引资合同中，都把“双向
约束”机制作为一项重要内容通过具体合同条款予以落实，一方面在国家
法律和政策允许范围内最大限度地给予投资商各种优惠和扶持政策，另一
方面也严格约束投资商认真履行合同条款，落实项目投资和建设义务，兑
现各项经济指标承诺。实践证明，在重大项目招商引资合同中全面落实“双
向约束”机制不仅是可行的，同时也是必需的。
3.可救济性原则
就是一方面要确保所有合同条款的有效性，同时要保证在出现违约的
情况下能够通过诉讼、仲裁等渠道有效地追究违约方的违约责任。从这个
角度考虑，招商引资合同应尽量避免约定一些模糊的、不可量化或者无法
准确计量的指标。
（四）示范文本中《投资合作协议》相关重点条款的理解与适用
投资合作协议是示范文本中涉及的三份协议中最重要最核心的一份
协议，是由政府或开发区管委会与投资方签订的。该部分内容将着重从项
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目建设用地、项目扶持政策和双向约束机制三个方面对其进行重点阐述。
1.项目建设用地
（1）土地使用权取得方式
《协议出让国有土地使用权规定》（国土部令第21号）规定，在公布
的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行
政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商
品住宅等经营性用地除外。同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，
市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有
土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土部令第39号）
规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有
两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
根据上述规定，绝大多数情况下，投资项目（包括制造业项目、服务
业以及其他经营性项目）的建设用地均需要通过招拍挂方式供地。因此，
招商引资合同中一定要明确约定项目用地需按规定程序通过招拍挂方式
取得，不能采取协议出让方式供地。
（2）用地规模预审
在招商引资意向阶段，县（市）区、开发区国土部门应提前介入。按
照节约集约用地原则，结合投资情况、市场前景、产品工艺、税收预期、
用地预期及在本行业中的排名等，开展用地规模预审，由开发园区填写《合
肥市工业项目用地预审单》报市国土局审查，市国土局审查提出意见报市
土委会领导审签后，方可签订入园入区协议（也即投资合作协议）。入园
入区协议中的相关规划、产值（主营业务收入）、财税约束条款应一并写
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入土地出让合同之中。用地规模预审作为项目用地（计划）安排的依据，
应根据项目建设周期及建设时序来统一规划，建多少，供多少，分期安排。
（3）地价
地价问题是招商引资合同中的敏感内容。投资合作协议是在招投标工
作实际开展之前签订的，这时最终供地价格没有确定，而低于基准地价出
让土地甚至零地价供地都是违规的，因此示范文本中约定投资方应当通过
招拍挂方式依法取得项目建设用地的土地使用权。土地使用权性质为出让
工业（商业、住宅）用地，采用挂牌方式出让的，挂牌价格不低于合肥市
政府规定的最低挂牌价格，具体的挂牌价格我们放在补充协议中表述，并
在补充协议中约定如投资方竞买成功，投资方应及时与合肥市国土资源局
签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地价款以成交价为准。这样投
资方必须通过竞买、摘牌等方式取得土地，对其成交价高于意向受让价的
部分，只能通过其他扶持政策予以解决，不能直接通过减免出让金或者直
接退让土地价款的方式处理。
（4）土地出让价格的评估坚持依法合规的原则
商业自持部分与商业出售部分和住宅部分，在评估地价时要分类评
估、综合评定。对商业自持部分的要结合业态类型分类评估。对商业自持
部分在地价评估方法上可采取成本法，即有基准地价的地区不得低于基准
地价，没有基准地价的地区不得低于土地取得成本。
土地出让参考价、保留底价由市土地管理委员会集体决策确定。
（5）对转让土地使用权的限制措施
明确要求投资方所取得的项目建设用地只能用于本协议约定的项目
建设，除非经协议双方协商一致并经过规划及国土资源管理部门批准，否
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则投资方不得以任何方式转让土地使用权（包括通过土地使用权出资、项
目公司股权转让等方式间接进行转让）。因情势变更确需进行全部或部分
转让的，受让方只能为政府或者政府指定的第三方。示范文本双向约束机
制中还对此约定了限制性措施，包括要求退还已经兑现的扶持资金、取消
尚未兑现的扶持政策直至收回土地等。实践中，投资商直接转让土地的情
况较少，多数情况下是通过转让项目公司股权或者改变土地用途等方式间
接进行转让。