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农村征地补偿协议的法律分析

一、农村征地补偿协议的厘定

1. 农村征地补偿协议的内涵

我国现行土地管理立法并未明确农村征地补偿协议的立法内涵，合同法也未将其归于有名合同的范畴，但其散见于地方立法和部门规章之中。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后

由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据该规定，征收土地方案属于行政机关依法履行的职权内容，征地补偿协议的内容是“补偿标准”而非“征地”。概而言之，农村征地补偿协议系指根据行政部门批准的征用土地方案，由土地行政主管部门与农村集体经济组织就征地补偿的补偿方式、补偿金额及支付方式、青苗及土地

附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等达成的权利义务安排。征地补偿协议具有下述法律特征：首先，农村土地征收属于行政征用的范畴，行政征用是指国家出于公共利益的需要，依据法律规定，按照法定的程序，以行政强制的方式取得行政相对人的财产所有权或者其他物权，并给予公平、合理补偿的一种具体行政行为。其次，协议主体是土地行政主管部门和农村集体经济组织，即村民委员会。第三，协议标的是征地补偿安排。征地补偿安排的达成体现了民主协商性，由被征地农村集体经济组织就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议，但集体经济组织内部因征地补偿而产生的纠纷不能对抗征地补偿协议。最后，集体经济组织的村民不是征地补偿协议的主体，村民与集体经济组织达成的补偿约定具有相对性，不能对抗征地单位，村民无权就征地补偿协议直接提起诉讼。

2. 农村征地补偿协议的法律性质

农村征地补偿协议的性质厘清，关键是要区分好两组关系，一是征地的当地政府与集体经济组织达成的征地补偿安排，二是集体经济组织和村民之间协商达成的征地补偿安排。实践中，确实存在集体经济组织非经法定程序，违背村民意愿做出意思表示。根据法理和立法，无论是行政行为还是契约行为，都具有相对性，因此农村征地补偿协议考量的是集体经济组织与征地地方政府之间的法律关系，而非集体经济组织内部或村民与征地地方政府之间的法律关系。

农村征地补偿协议究竟是契约行为还是行政行为，是民事合同还是行政合同，这在学界还是有争议的。由于我国并没有制定统一的行政合同法，对于什么是行政合同没有形成一个明确的区分标准。根据行政法学者应松年的观点，行政合同是以行政主体为一方当事人的发生、变更或者消灭行政法律关系的合意。实际上，行政合同是游离在行政行为和民事合同之间的一种特殊的形态，这个命题之中实际上包括包含着两个变量，一个是合意的程度，二是存在类似于行政行为的权力因素。因为存在合意，通过合意来形成一定的社会秩序，所以我们称这样的形态为合同，也正因为在如此形成的状态之中存在着类似于行政行为的权力因素，具有某种行政性，进而会形成一定的行政法上的关系，所以我们才不把这样的形态完全归类到民事合同当中，而是另外称之为“行政”合同。因此，根据本文的理论界定，笔者认为应该将农村征地补偿协议视为是行政合同，易言之，农村征地补偿协议具有行政性。就协议的主体而言，协议一方是行政机关，一方是村民委员会;就内容而言，是国家出于公共利益的需要，依据法律规定，按照法定的程序，以行政强制的方式取得农村集体组织的土地所有权，并给予公平、合理补偿为协议的主要内容，最为关键的是在协议签订过程中双方之间的合意起着主导作用。

农村征地补偿协议的行政性也得到我国现行立法的支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

(法释6号)第一条第三款的规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。质言之，土地补偿费数额由村民根据村民自治法规依法达成，村民不得以土地补偿费数额为事由提起民事诉讼;基于补偿标准所产生的争议，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不满的，可以根据《行政诉讼法》提起行政诉讼。

二、农村征地补偿协议的订立规制

农村征地补偿协议是一种典型的“行政合同”，是当地政府和村委会在民主协商的基础上通过一定的法律程序达成的协议。相应地，农村征地补偿协议订立的法律规制需要考量主体和程序两个方面。由于现有的法律对协议的一方村委会的法律地位和职能规定得不够清晰，造成了农村征地补偿协议订立过程中由于协议主体资格不明确而引发了各种纠纷;另一方面，现行立法并没有对征地补偿协议的订立程序作出强制性规定，因此未经正当程序签订的征地补偿协议的法律效力也有待讨论。

1. 征地补偿协议的订立主体

征地补偿协议的订立主体主要是农村集体经济组织和相关的政府部门，在实践中，前者以村民委员会为典型代表，后者的代表形式是政府统一征地办公室。

首先是村民委员会。根据我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村委会是依法设立的基层群众性自治组织。在农村征地补偿协议中，作为一方主体的村民委员会，法律上明确赋予了它在征地补偿过程中的职权，但是由于在法律规定中的模糊，使得实践中我们对村民委员会的职能有不同的理解，可行的方法是将村民委员会做广义和狭义的两种解释，这样便于在实践中给予村民委员会一个合适的身份，在理论上也不必再为村民委员会的主体资格进行反复的论证。解决这个问题的关键是厘清村民委员会和村民自治体之间的关系，同时在法律上明确各自的职责范围，在名称上的混用造成了在实践中相互推诿应该承担的责任，针对此问题，有必要在法律上明确现行村民委员会的不同含义：以“自治村”概念取代村民委员会的广义含义，将村民委员会限定为自治村———村民自治体的执行机构。本文认为，比较可行的方法主要有二：一是将村民委员会限定为群体意义上的村民自治性组织，同时以“村务执行会”取代狭义上的村民委员会;二是以“自治村”的概念来取代广义上的村民委员会，同时将村民委员会限定为“自治村”的执行机构。前者的好处在于对《村民委员会组织法》之外的其他法律触动不大，因为《宪法》、《土地管理法》等法律条款关于村民委员会的规定均是其广义上的含义，并且可以通过增设“村务执行委员会”取代狭义上的村民委员会的方式，但是，此方法对《村民委员会组织法》本身影响较大，现有的大部分条款都需要进行调整;采取后一种方法，则要面临着修改包括《宪法》在内的其他诸多法律法规的难题，并要考虑到如何转变广大村民观念上刚刚形成的对村民委员会性质与地位的认识。