山西林 业
１８ ９ ０年 创 刊
２１ ０ ２年 第 ２期
总 第 ２ ７期 １
浅析我国森林公园与生态旅游管理的法律问题
赵 峰
００ １） ３０２ （ 山西财 经大 学法 学院 ， 山西 太原
【 要 】目 摘 前我 国森林公 园和生态旅游呈现 出大发展的势头， 但是与之相关的法律体 系尚不健全。介
处 ）其 中 ７ 处收入在 ５ ０ 万元一 ．亿元 （ ， ９ ０ ０ １ ０级 ７ 处 ）４ 处超亿元（ 中国家级 ４ 处 ） １ ，２ 其 １ 。 目前 ， 我国森林公园管理体制政企不分 ， 机构不
可 见 我 国森 林 公 园 生 态 旅 游 事 业 发 展 非 常 迅 断膨胀 ， 理 内容无 所 不包 ， 重混 淆 了行政 管理 与 管 严 速 ， 促进 了当地社 会 经济 的发 展 ， 既 也有 效地 保 护 了 市场 经营 的角 色 区分 ，无法 适应 森林 公 园 的生态 旅 森林 生态 资源 ， 现 了可持 续发 展 、 实 绿色 发展 。然 而 游 市场化 要 求 。 议尽 快 明确政府 部 门的角 色定 位 ， 建
职能 ， 而且在森林公 园的生态资源配置 、 生态旅游产 业 的发展和生态旅游服务等方面也参与市场利益分
据不 完 全 统 计 ， 至 ２ １ 底 ， 国共建 立 森 配 。客观 上混 淆 了森林 公 园管 理与 生态 旅游 产业 经 截 ００年 全 林 公 园 ２５３处 ， ８ 总面 积 １７． ６７ ９万 ｈ 。其 中 ， ６ ｍ２ 国家 营之 间 的界 限 ，导 致 森林公 园管理 部 门 以为 自己是 级 森林 公 园 ７６处 ， ４ 国家 级森 林公 园旅 游 区 １ ， 处 面 旅游产业部门，对 自身管理职能和部门性质认识模 积 １１７６ ７ ． ６万 ｈ 。９个 省 的森 林公 园总数 超过 １０ 糊 ，简单地把森林公园看作经济 、利润和就业的载 ｍｚ ０ 处。 森林 公 园的建 立 ， 志着 以开 展森 林生 态旅 游为 体 ， 标 一味强调其经济功能和效益 ， 而忽略了其社会文
一
【 作者简介】 勃（９３ ）男， 孙 １８一 ， 山西财经大学法学院
研 究生在 读 。
【 收稿 日期 】 ｏ２ ０ — ５【 回日期 】 ｏ２ ｏ— ０ ２ １— ２ １；修 ２ １一 ４ １。
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调查研究 ・
要方 式 ， 到各级 政府 的重视 。 得 １ 国森 林公 园与 生态旅 游发展 现状 我
由于我国相关法律法规的不完善 ， 环境保护法》 改变当前政府部门与企业或经济组织的直接经济利 除《 、 《 森林法》 《 、野生动物保护法》 等法律规范外 ， 关于森 益 关 系 ， 分 发挥政 府 部 门依 法 管理 、 督 和调控 市 充 监 林公园管理体制和生态旅游发展方式等方面依然存 场 的作用 ，对森林公园管理和森林公 园的生态旅游
［］ ３刘
璨 ． 国集 体 林 制 度 与 林 业 发 展 ［ Ｊ 京 ： 中 Ｍ 北 ． 经
济科学 出版 社 ，０８ ２０．
国颁布了《 森林法》《 、水资源保护法》 等法律 ， 但是应 该意识到森林 、 、 水 土壤是一套生态环境系统 ， 对维 持生态系统至关重要 。如果不能有效保护土壤和淡
要是政府职能型， 也就是政府部门既行使监管职责 ， 又充 当市场经营主体 ， 形成“ 两种机制 、 一套人马” 的
［］ ２晋艺波． 论我国森林旅游开发［． １经济研究导刊 ，０７ 】 ２０ ． ［］ １王尔康． 生态旅游与环境保护卟旅游学刊，９８ １９．
【 作者简介 】 赵 峰 （９０ ）男， １８一 ， 山西财经大学法学院 管理 模 式 。这种 管理 模 式是 我 国计划 经济 体 制下 的 研 究 生在 读 。 产物 ，它造成我 国森林行政管理部门不仅行使政府 【 收稿 日期】 ｏ２ ０ 一 Ｏ 【 ２ １— ３ ｌ ；修回日期 】 ｏ２ ０ — ５ ２１— ４ １。
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７６ ） ４ 处 的统计 ， １ 年共接待游客 ３ ６ ２ ０ ０ ． 亿人次（ ９ 其 ３１ 变观 念 ， 高环境 保护 意识 ．转 提
中海 外 游 客 １ ７ ．１ 人 次 ） ６ 万 ０ ８ ，旅 游 收 入 ２４９ ９． ４亿 森 林 生态 旅游 作 为生态 旅 游 的一种 ，它 构成 了 元 ， 别 比 ２０ 分 ０９年度 增 长 １． ％和 ３ ． ％。游 客人 我 国生态 旅游 的 主体 。各 地方 政府 要把 森林 生 态旅 ８０ ９ ０４ ０
笔者认 为， 应增加林业资金投人渠道 ， 如政府专 目可行性研 究 的组成 部分 。
项 财 政 投 入 、 置林 业 补 偿 款 、 收生 态 补 偿 费 、 设 征 林 参考 文献
业部门的补偿以及社会捐赠等 。
３３ 种影 响林 业保 护和 管理 的制度 缺 乏整体 考虑 ．各
［］ １林旭霞 ， 张冬梅． 的法律构造 ＿Ｊ 林权 Ｊ． 政法论 坛 ，０８ ２０．
台一 套林 权 的补 偿 费用 的有关 规 定 ，这样 就造 成 了 河流分 水等 项 目进行 长期影 响评 估 。 这些 评估 ， 当 应 林业 的投 资者 、 保护 者得 不到 相关补 偿 和 回报 。 一些 立足 于从 整体 上分 析生 态 系统 ，并 考虑 对 现在 或将 地方 政府 虽 然规 定有 相应 补偿 条 款 ，但 是 补偿 费用 来 生 活在 该地 区 （ 附近地 区 ） 民的影 响 。 国家 的 或 居 偏低 与市 场 经济 实 际情况 严重 脱 节 ，所 以林 业 投资 森林 立 法 应 当要 求 那 些 从 事影 响森 林 活 动 的企 业 、 者 得不 到应 有 的经 济补偿 。 公司、 政府 、 行 和国家援 助机构 ， 银 将这 种评估作 为项
在 需要 不断完 善 的地方 。 ２我 国森 林公 园与 生态旅 游管 理的 法律 问题 市 场管 理实行 “ 企分 开型 ” 政 的管理 。
３３完善 法律 法规 ， ． 强化保 护
当前我国森林公园数量迅速增加 ，规模不断扩
首先 ， 政府及各级主管部 门要制定合理的政策 ，
大， 对保护森林资源起到了积极作用。 同时也要看 加强行业管理 ，尽快完善森林公 园与森林生态旅游 但
识 宣传 为 目的 ， 降低 对 生态 环境 破坏 的基 础 上 ， 在 确 爱 自然 。正是 因为生态 旅 游能 满足 旅游 需求 和 旅游 保 生态旅 游 资源 的可 持续 利 用 ，促使 生态 环境 保护 供给 的需 要 ，才使 得 我 国森林公 园生态 旅游 逐 渐 兴
同发展地方社会经济有机结合 的旅游活动 。生态旅 起 ，成为 促进 和保 护森 林 环境 资源 可持 续发 展 的重 于 提 供 生 态 效 益 的 防 护林 和特 种 用 途 林 的森 林 资 水 资 源 ， 只保 护森林 其 实是 毫无 意义 的 。其 次 ， 要对 源、 林木 的营造 、 抚育 、 保护和管理。但实际情况与 未来 可能 影 响森林 活动 的企 业 、 司 、 府 和 国家援 公 政 《 森林法》 中相关规定有脱节的情况 ， 并没有正式 出 助机构 进 行协 调 ， 例如 对直 接影 响森 林 的水 力发 电 、
主体的多种功能已经确立 ，森林不再是生产木材的 化 、 生态环境 、 科研教育以及精神文明等方面功能和
基地 ， 逐步 变成保 护森 林 资源 的生态 区域 。
效益 。
根据对 １ ８ ２处森林 公 园 （ 中国家级 森林公 园 ３ 善森 林公 园与 生态旅 游 管理 法律 问题 的建议 ９ 其 完
角 色 比较混淆 ， 成政 企不 分 ， 理混 乱 。 造 管
束力有限的局面； 三是要加强执法监督 ， 障法律法 保
从全国森林公园管理体制模式来看 ，大体上可 规的严肃性 ， 充分发挥其保护生态的作用。 以分为政府职能型、 政企分开型、 政企合作 型、 企业 参 考文 献
１陈秋华． 森林旅游产业发展对策［． Ｉ 】 生态经济，０２ ０ ） ２０（４ ． 管理型四种类 型。我 国森林公 园管理模式实行 的主 ［］
森林公 园是以森林生态资源为基础 ，具备优美 游 的 内涵 强调 的是对 自然 景观 的保 护 ，是 可持 续发 景色和科教 、 旅游休 闲价值的一定地域 ， 经过科学保 展 的旅游 ，具 体 到森林 公 园生 态旅 游来 说就 是 保 护 护和适当开发建设 ，可 以为人们提供旅游休闲和科 好森林 公 园生 态 资源 ，科 学合 理地 开发 利用 森 林 旅
数方面 ， ８ １ 处森林公园游客人数超 ５ 万人次（ ９ ０ 其中 游放到振兴经济的战略高度 ，高度重视森林生态旅
国家 级 森林 公 园 １２处 ） ５ ，其 中 ５ 超 １０万人 次 游业 在整 个旅 游业 乃 至整个 国 民经 济 和社会 发展 中 ３处 ０ （ 中 国家 级 ４ 处 ）旅 游 收人方 面 ，７ 处 森林 公 园 的重要地位 ， 其 ４ 。 ３３ 切实树立产业观念 、 旅游观念和环境保 旅 游 收 入 超 １ ０ 万 元 （ 中 国家 级 森 林 公 园 ３７ 护观念 ， ０ ０ 其 ３ 强化环境保护的法律意识 。
［ ］ 元 兆 ． 国 外 的 私 有 林 发 展 看 我 国 林 权 改 革 ［］ ２侯 从 Ｊ．
世界 林业 研究 ，０ ９ ２ ０．
我 国应从宏观角度出发调整林业保护和管理制
度 。 者认 为 ， 笔 应从 以下两 方 面进行 协调 ： 首先 ， 要对 各种 影 响林 业保 护和 管理 的法 律进 行协 调 ，虽 然我
到 ，森 林公 园 的管 理模 式依 旧沿 用 改革 开放 之初 的 的法律 法规 ， 立依 法管 理 的理念 ， “ 树 走 以法兴 游 、 以 做法 ， 多森 林 公 园的管 理者 ， 许 同时也 是森 林 公 园生 法治游” 的发展之路 。其次 ， 提高森林公园生态保护