第４４卷第ｌ０期 ２ ０ １ ３年５月 人 民 长 江 Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｖｏ１．４４．ＮＯ．１０ Ｍａｙ，２０１３
文章编号：１００１—４１７９（２０１３）１０—００４４—０４
长江中下游干流河道洲滩分段控制与分类管理
陈肃利，侯卫国，谢作涛
（长江勘测规划设计研究院规划处，湖北武汉４３００１０）
摘要：在保障防洪安全的前提下，为了合理有序地开发利用长江中下游干流河道洲滩资源，对中下游干流河道 洲滩开发利用及治理中存在的主要问题进行了分析，如洲滩堤防堤身单薄、堤身堤基质量差、遭遇大水缺乏安 全应对措施。开发利用与防洪安保矛盾突出，以及统一规划管理难度较大等。结合对沿江省市经济社会发展 需求和中下游不同区段防洪形势的综合分析，提出了洲滩分段控制、分类管理的思路，并介绍了分类管理原则 和洲滩规划开发利用的具体标准与方式。可为干流河道洲滩的统一管理与合理开发提供依据。 关 键 词：洲滩利用；分段控制；分类管理；长江中下游干流 中图法分类号：ＴＶ２１３ 文献标志码：Ａ
长江中下游干流河道为冲积平原河流，水流从上 游挟带而来的大量泥沙大部分随水流输移人海，少部
分因水流流速减缓沿程沉积，在中下游干流河道内形 成了大量的洲滩。截止到２０１０年，长江中下游干流河 道内已形成封闭保护圈洲滩４００余个，洲上人口合计 约１３０万，总面积约２ ５００ ｋｍ 。目前除太平洲、崇明
岛、横沙岛和长兴岛等极少数洲滩已划定为防洪保护 区外，其余均为长江中下游干流河道内的行洪区。
１９９８年大水后，国家实施了平垸行洪、移民建镇工程，
对部分洲滩实施了“单退”或者“双退”，将其内的人口 迁移到了防洪保护区内。但由于受经费限制以及安置
困难等因素的影响，仍有相当数量的洲滩没有实施，大 量人口滞留在未明确行洪标准的洲滩上。 １９９８年大水后，国家投入巨资开展了长江中下游
干流河道的防洪工程建设，加之三峡工程的建成运用 和干支流控制性水库的陆续建设，中下游地区的防洪
形势得到改善。防洪能力的提高，使中下游干流河道 洲滩的适度开发利用成为可能。目前，随着经济社会 的发展，沿江省市都对洲滩的开发利用提出了不同程
度的要求，为贯彻“以人为本，全面、协调、可持续的科
学发展观”，协调洲滩开发利用与防洪安保之间的矛
盾，此次《长江流域综合规划》（以下简称“长流规”） 修订在对长江中下游洲滩利用存在的主要问题、沿江 省市经济社会发展要求、中下游不同区段的防洪形势 等方面进行综合分析的基础上，提出了长江中下游的
洲滩利用规划意见。
１ 主要问题
（１）洲滩堤防堤身单薄、堤身与堤基质量差、防洪
能力低，遭遇大洪水时洲上人民的生命财产安全缺乏 保障。长江中下游干流河道内的洲滩大部分开发较
早，部分洲滩在明、清年代即有人居住，新中国成立后
由当地政府逐渐合并围垸。长期以来，洲滩堤防主要 由受益区、乡、镇自修自防，大部份是组织群众投工投 劳建设，所形成的洲堤防洪能力低。长江平垸行洪、退
田还湖工程实施过程中，对大部分洲滩民垸进行了平 退，但仍有相当数量的洲滩分布在中下游干流河道内。
在遭遇常遇洪水时，洲堤管涌、散浸频繁出现，险象环 生。 （２）多数洲滩民垸在遭遇大洪水需行洪时，缺乏 安全应对措施，迫切需要协调好一般洪水年保防洪安
全与大洪水年顺利行蓄洪之间的关系。虽然目前长江
中下游地区防汛调度的灵活性以及沿江堤防的防洪能
力得到了较大提高，防洪形势改善，但中下游干流河道
内的绝大部分洲滩遇大洪水时仍需发挥行蓄洪作用， 而这些洲滩内安全设施建设尚未起步，转移道路及桥
收稿日期：２０１３—０４一Ｏ１ 作者简介：陈肃利，男，教授级高级工程师，主要从事江河流域规划与设计研究。Ｅ—ｍａｉｌ：ｓ
ｌ—ｅｈｅｎ＠２１ｃｎ．ｔｏｍ 第１０期 陈肃利，等：长江中下游干流河道洲滩分段控制与分类管理 ４５
梁、通讯报警设施等均十分缺乏。中下游干流洲滩内
一百多万人的防洪安保及遭遇大洪水时的撤退转移，
给沿江地方政府的防汛工作带来了极大的压力。
（３）洲滩民垸经济社会发展水平明显落后于其周 边地区，其开发利用需求与防洪安保之间的矛盾日益
突出。因历史或其他客观原因，洲上居住着大量居民，
除一部分洲滩平垸行洪、移民建镇以外，其余洲滩既受 国家有关法律法规的约束，洲上经济发展受到诸多限 制。同时，由于搬迁费用巨大、牵涉面广、安置困难，这
些居民只能够滞留在洲滩上。与周边地区相比，洲上 经济社会发展缓慢，经济发展水平相对较低，基础设施
建设明显落后，群众生产、生活条件较差。现有政策、 法规对洲滩利用的限制与日益迫切的开发利用需求以
及洲上人民强烈要求提高生活水准的矛盾日益突出。 （４）洲滩民垸开发利用缺乏统一规划的指导，河
道管理难度加大。长江中下游干流河道内的洲滩开发 利用涉及水利、交通、城建、国土及环保等多家部门，由
于缺少一部统筹考虑各方需求的综合规划，各部门对 洲滩开发利用的管理政策与措施存在较大差异。同
时，各部门对洲滩民垸控制开发利用所带来的相关影 响缺乏统筹考虑，随着洲滩民垸开发利用要求的日益
迫切，河道管理难度不断加大。由于长江中下游干流
不同河段的水文情势差异较大，防洪形势及防洪体系 的完善程度也各不相同，洲滩民垸开发利用对防洪的
影响程度也存在较大差别。
２洲滩控制利用原则
为保障防洪安全、促进河势稳定，需规范长江中下
游干流河道内的洲滩开发利用行为，修订的“长流规” 对洲滩控制利用提出了以下原则。
（１）洲滩民垸利用应坚持确保防洪安全的原则。
未经充分论证，原则上应维持现状。对没有围堤的洲 滩民垸，不能盲目圈围。对已有围堤的洲滩民垸，不能
盲目提高防洪标准和洲滩民垸的开发利用程度。 （２）洲滩民垸的开发利用应做到“不碍洪、稳河
势、保民生、促发展”。利用应以不影响河道的行洪能 力为前提，以有利于稳定河势为方向，正确处理好行
（蓄）洪与洲滩民垸利用的关系，保证大洪水时能顺利 行（蓄）洪，一般洪水年能保民生、促发展。
（３）洲滩民垸利用应坚持从严控制的原则。在从
严控制的基础上，结合上游干支流控制性水库群建成 运行后中下游防洪形势的变化，逐步调整；拟给予防洪
标准或提高行洪标准的洲滩民垸，均需在服从长江中
下游防洪要求的基础上，经过科学论证后确定。
（４）洲滩利用应体现因地制宜、区别对待的原则。 长江中下游干流不同河段水文情势差异较大，各河段
的防洪形势不同，两岸经济社会发展水平与开发要求 也不平衡。因此，洲滩利用应在确保防洪安全、河势稳
定和水生态环境良好的前提下，因地制宜、区别对待。
３洲滩分段控制利用
按照因地制宜、区别对待的原则，在确保防洪安全 的前提下，考虑长江中下游干流河道不同区段防洪形 势和水文情势的差异，对中下游的洲滩利用提出了分
段控制的思路，即对不同区段按照不同的尺度进行管 理 。 （１）宜昌至武汉段。该河段河道洪水位高出地面 高程较多，且河道相对较窄，上游洪水来量大与河道泄
洪能力不足的矛盾最为突出，汛期高水位持续时间较
长，为长江防洪的重点区域。三峡水库建成后，该河段 受水库清水下泄的影响较大，在较长时期内河床以冲 刷调整为主。考虑到该河段防洪保安的重要性和河势
条件的敏感性，应严格控制提高洲滩的防洪标准和开
发利用程度，确保防洪安全。 （２）武汉至大通段。该河段洪水位主要受上游洪 水来量控制，在武汉附近和湖口附近仍有约６８亿ｍ
和５０亿１＇１＂１。的超额洪量，应限制洲滩的开发利用，确需
利用的洲滩，必须进行防洪、航运、河势、环境等方面的 科学论证，做到有限制的开发利用。
（３）大通至江阴段。该河段为感潮河段，汊道较
多，江面相对宽阔，洪水位受径流和潮汐的双重影响。 应做到有控制地开发利用洲滩，对确需开发的洲滩须
专题论证，且其防洪标准应低于干堤的防洪标准。 （４）江阴以下段。该河段为近河口段及长江口河 段，江面宽阔，水流运动受径流和潮流的双重作用，且 高潮位主要受天文大潮和台风的影响。通过滩涂的适
当圈围，逐步合理缩窄河宽，既符合河口的演变规律， 也是进一步稳定该段河势、增加航道水深的重要措施，
可在全面规划和科学论证其综合影响的基础上，适度 开发利用该段内的洲滩。
４洲滩分类管理
洲滩控制利用牵涉到洲滩堤防工程的建设标准、 开发利用方式、防洪调度等问题，需要进一步明确。为
此，在分段控制的框架下，对中下游的洲滩控制利用，
又提出了分类管理的思路，在此思路下，可在不同洪水
位条件下，有计划地分级使用洲滩分蓄洪水，既有利于
长江防洪，又可保障洲上居民生命财产安全，有效减小 洪水灾害损失，对促进经济社会可持续发展具有重要
意义。
４６ 人 民 长 江
４．１ 分类管理原则
（１）需依据中下游干流河道沿程水文情势和防洪
形势的差异，总体上遵循自上而下逐步适度放宽的原
则。大通以下感潮河段和近河口地区洪水位受上游径 流的影响相对较小，原则上拟给予防洪标准的洲滩应 限于上述范围内。
（２）需与所在河段河势稳定程度相适应。河势稳
定是河段内洲滩防洪安全的重要保障，洲滩所在河段 河势保持稳定，是该洲滩可给予防洪标准或提高行洪
标准的前提条件之一。原则上，所在河段河势仍处于
调整中的洲滩，不能给予防洪标准或提高行洪标准。
（３）需与洲上居民人口数量、洲堤保护面积大小、 经济社会发展水平程度以及国民经济设施的重要性等
相适应。确定给予防洪标准或提高行洪标准的洲滩
时，应优先考虑洲上居民人口数量多、洲堤保护面积相 对较大、经济社会发展水平相对较高及洲上建有重要
国民经济设施的洲滩，以体现“保民生”的指导原则。 （４）需与洲滩区位及洲上经济社会发展水平相适
应。原则上，临近重要城市江段，在洲上居民人口数量
和洲堤保护面积相当时，可优先考虑给予防洪标准或
提高行洪标准，以体现“促发展”的指导原则。
（５）需与《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》相 协调。已实施“单退”的民垸应维持现状，原则上不能
提高行洪标准；已实施“双退”的民垸，仍应保持现状， 维持其正常的行洪功能。
４．２分类管理划分
根据洲滩控制利用的基本原则，在满足分段控制
总体要求的前提下，根据洲滩所在河段的水文情势和
防洪形势、河势的稳定程度、洲滩规模、人口数量、洲堤 现有防洪能力及开发利用需求等，初步考虑按以下４
类情况划分规划洲滩开发利用的标准与方式。 （１）第一类洲滩给予一定的防洪标准，提高防洪
能力。对位于大通以下河段，未纳入平垸行洪、退田还 湖规划或未下达移民安置经费的洲滩，且处于重要城
市江段、河势稳定的重点河段内，洲堤已具备较高防洪
能力、洲上人口稠密或分布有重要国民经济设施及开 发利用要求迫切的极少数洲滩，经科学论证后，在不影
响河道防洪安全的前提下，可考虑给予一定的防洪标
准，以满足地方经济社会发展的要求。该类洲滩堤防
设计洪水位可与两岸干堤一致，但洲堤堤顶高程须低
于两岸主江堤。该类洲滩待洲堤达标后，其开发利用
方式基本不受限制。
（２）第二类洲滩给予一定的行洪标准，维持行洪 区性质不变，使其在一般洪水年能保障洲上人民的生 命财产安全，遭遇大洪水年、防洪紧张时刻发挥一定的 行蓄洪作用。对未纳入长江平垸行洪、退田还湖规划，
或未下达移民建镇安置经费，位于河势相对稳定的河 段内，且目前洲（圩）堤具有一定防洪能力、洲上人口
较多、具备一定开发利用价值的少数洲滩，经科学论证 后，在不影响防洪安全的前提下，维持其行洪区性质不
变，给予其一定的行洪标准。该类洲滩可加强洲上安 全设施建设，并制定遭遇超标准洪水时，洲上居民安全
转移安置预案以及洲上重要设施保护措施，以备在遭 遇大洪水时，保证洲上人民生命财产的安全转移撤退。
同时，考虑到该类洲滩在大洪水时还有破堤行洪的可 能，应结合区域城镇化建设进程和产业结构调整，限制
其发展速度和开发利用方向。此类洲滩行洪标准需低 于两岸主江堤防洪标准及附近的蓄滞洪区运用标准，
需根据所在河段的防洪形势及经济发展状况进行专题
论证。在遭遇长江大洪水时，该类洲滩应先于其附近 的蓄滞洪区运用。
（３）第三类洲滩维持现状。未纳入长江平垸行 洪、退田还湖规划，或未下达移民建镇安置经费，保护 面积相对偏小、人口相对较少及开发利用需求不十分
迫切的洲滩，应维持其现状不变。纳入长江平垸行洪、 退田还湖规划中“单退”类的洲滩，且国家已下达移民
建镇安置经费的，应维持其“单退”现状不变，实行“退 人不退耕”的利用方式。该类洲滩可加强洲上进、退
洪安全设施建设，并建立洲滩行洪时洲上居民安全转 移安置预案。
（４）第四类洲滩按“双退”管理。长江平垸行洪、 退田还湖规划实施过程中，已实施“双退”，以及未形
成封闭保护圈的洲滩维持正常的行洪功能。 另外，符合《长江流域综合规划》、《长江口综合整
治开发规划》和长江中下游干流河道治理规划中的河 势控制规划方案，实施河道整治工程后，或并岸或圈围
出水的少数洲滩，经科学论证后，符合洲滩民垸分类管 理原则的，可给予防洪标准或行洪标准。
５ 结语
（１）贯彻“以人为本，全面、协调、可持续的科学 发展观”，针对三峡工程运用后长江中下游新的防洪 形势、各区段水文情势的差异以及地方经济社会发展
的迫切程度，遵循“不碍洪、稳河势、保民生、促发展”
的指导方针，提出了长江中下游干流河道分段控制分
类管理的控制利用规划，可为今后长江中下游干流河
道洲滩的科学管理及合理开发利用提供技术支撑。 （２）随着长江上游干支流控制性水库的陆续投
运，及中下游干流河道防洪工程建设的持续投人，中下