社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社
会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。 社会
管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；
在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的
公共事务进行的专门管理。
建立和完善我国社会管理体制的政策选择
(一) 建立与市场经济相适应的社会管理系统和机制 首先,深入研究社会管理的对象、
手段、目标、监测指标以及与之相适应的法律、法规、社会政策,开发适应社会管理和调控
需要的社会指标,建立和完善数据采集系统。 其次,要确定社会管理体制改革的内涵。当关
于建立和完善社会管理体制的若干思考前我国社会管理体制改革要认真梳理复杂的利益关
系,着力解决一些影响社会发展的体制难题,主要集中在以下几个方面:如何建立健全城乡一
体化进程中社会管理和公共服务体制问题;收入分配体制改革中效率和公平的协调问题;混合
所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题;社会事业(文教、卫生、文化、体育等) 、
收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这些问题在相当长一个时
期内会制约着我国社会发展和社会运行效率的提高,这些关键领域的社会管理体制改革必须
从体制上实现新的突破。 最后,还要处理好管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调
问题。从中央政府确定的改革目标和方向来说,这些社会发展管理部门需要本着建设公共服
务型政府的基本目标,以提高基本公共服务水平为己任来制定政策和配置公共资源,而不是各
自为政,为实现部门利益最大化来配置公共资源。 目前有关社会发展管理部门管理的社会
资源实际上是第二次分配后的公共财政收入。众所周知,公共财政的目的在于实施国家的社
会福利和社会保障,促进社会公平。公共财政出现的前提是市场失灵,在市场失灵的情况下,
政府政权组织的角色,依据政权力量,以市场失效为范围,执行国家的社会管理者职能,为市场
提供公共服务。公共财政具有公共性和非营利性两个基本特征,其收支活动主要通过公共预
算来实现,包括经费预算和公共投资预算。社会发展管理部门必须本着公共性和非营利性这
两个基本原则来使用公共财政资源。不从根本上认识这个问题,就不能更好地为广大人民群
众谋利益,这个问题不解决社 会管理体制改革就不能取得根本突破。
(二) 做好社会管理的基础性工作 目前各省都在开展社会指标的研究和设计以及采
样工作,如果各省都是各自为战,缺乏协调和统一,将来全国的比较和总结将会存在很大的困
难,因此,国家应组织专家和各省一道开展研究,建立一套全国和各地都能使用的社会管理指
标体系,为建立全国社会宏观调控机制提供技术支持。政府要实现社会管理的目标,必须把其
目标具体化,通过技术设计编制成可以测度的社会指标,就像经济发展中的国内生产总值、消
费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等一样。历史上,我国曾经建立并在实践中使用
了若干社会发展的指标,有关部门和地区也根据工作需要和形势的发展设计了若干社会指
标。但是,到目前为止,能够像经济发展那样用几个指标来预测社会发展的社会指标则很鲜见,
对于社会宏观管理,这无疑是一个世界性难题。
(三) 实现社会资源合理有效配置 根据我国现阶段的特点和部门分工,可以把社会管
理部门原则上分为两大类,第一类负责社会公平,主要手段是提供社会公共服务和公共物品,
包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等;第二类负责社会安全和社会稳定,主要手
段是行政和司法,包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等。当然,二者的分工不是绝
对的,有些部门兼顾两种职能,比如,民政部门的社区建设和民间组织,一方面承担社会公共服
务职能,另一方面又承担社会安全与稳定任务。社会公平与社会稳定也不是截然分开的,二者
互为因果,如果社会公平问题处理不好,社会差距拉大到一定程度,就可能引发社会动乱。而社
会稳定又可以为社会公平创造发展的空间和环境。例如,在以福利为核心的社会管理部门,非
营利组织发挥着重要的作用,但是任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注
和提防的,包括美国。因此,必须妥善处理好两类部门的关系,推进机制和体制创新,保证社会公
共服务资源的合理配置。同时,也要处理好两类系统内部各个部门之间的关系,保证社会目标
的有效实现。 评判一个国家对社会发展重视还是不重视,不是看它说了什么,而是看它做了
什么,特别是看它把多少资源用于社会发展。从国际经验来看,大凡重视社会发展的国家,都会
在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如,OECD 国家政府在公共卫生领域的投入
占其卫生总投入的70 %以上。再如,美国社会管理经过半个多世纪的发展已经由早期的社会
组织自我管理模式转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式,政府的主要职能是社会管
理。联邦政府所有福利项目(包括社会保障、卫生、各种福利项目) 几乎占去了其政府财政
开支的60 %。即便如此,还是不能满足社会需求。需要帮助的美国人不得不转向其他福利资
源———私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人,美国各级政府也直接或间接支
持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务,主要方式包括:建立和完善法律和法规体系;通过
免税或减税鼓励私人和公民向慈善和志愿组织捐赠;通过政府资金直接支持慈善和志愿组织;
通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人给予补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间
接支持。 我国社会管理体制改革涉及的内容很多,根本性的内容之一就是要改革现行的公
共财政结构,加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。评价一个政府的社会管理体制,看
其是不是真正地转向公共服务型政府,关键要看其财政结构的变化。如果说我们是公共服务
型政府,但是我们的财政支出大部分还是用于生产性投资,而不是公共服务型支出,那么这个
公共服务型政府建设的方向就值得去认真考虑。所以社会管理体制改革首先要改革我们的公
共财政体制,特别是改革跟社会发展有关的公共财政。政府财政要坚决从一般性竞争领域退
出,公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来
严格界定和严格规范。
(四) 大力支持社会领域的公民事务 党的十六届五中全会提出“, 建设社会主义和谐
社会,必须加强社会建设和完善社会管理体系,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参
与的社会管理格局”。政府负责就是政府制订规则,创造环境,组织运作活动,提供服务和福利,
通过协议方式委托社会组织开展社会服务。政府负责不等于政府包办,政府应当通过制度创
新,广泛调动社会组织、企业参与社会服务的积极性。在美国,非营利组织通过合同或申请政
府基金从政府得到的资助, 占非营利组织经费总额的35 % ( 2005年) ,而在我国的香港地区,
这一比重大约为80 %～100 %。另外,政府可以通过多种方式激励公众关心社会事务,捐赠钱
财、时间,让公众自己管理自己的事务。目前我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立
和完善社会管理体制面临的挑战之一。政府不应在社会领域与民争利,相反,应大力支持社会
领域的公民事务。政府不与民争利是实现公众参与的前提。 毫无疑问,在社会管理体制改
革中,必须发挥政府的主导作用。但是除此之外,是不是还需要有其他主体参与呢? 比如说我
们过去讲的社会事业单位和随着社会发展逐步发展起来的社会组织等。如果我们承认社会事
业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革,那么它们应如何参与、如何配合政府整体的
改革战略呢? 这些问题需要我们深入地研究,进一步地明确。另外,就政府本身来说,现行行政
框架内分管社会发展的政府机构很多,涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和
改革等多个部门,社会管理体制改革到底以哪个部门为主,或者说由哪个部门进行总体协调和
筹划? 因为社会发展是一个整体,社会管理体制改革需要有一个总体设计。目前,社会管理及
其体制改革是分部门进行的,分部门的改革不利于从整体上来完善社会管理体制,而且在改革
过程中不可避免地会形成利益部门化趋势。 因此,必须深入研究社会管理体制改革的整体
推进问题。“十五”时期的社会管理体制改革和经济体制改革一样,都是各个部门在自己搞自
己的,其实际结果不利于各个领域改革的深入,也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很
多,例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革、
事业单位改革、社团改革、社区管理体制改革等。以事业单位改革、社团改革、社区管理体
制改革为例,“十五”期间,它们的改革是各个部门分别在抓,各自推进。毫无疑问,社会事业单
位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后,为建立和完
善社会主义市场经济体制而进行的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事
业管理体制改革,涉及到社会管理和公共服务两方面的内容,目标是要提高政府管理社会生活
的能力,改善公共服务的质量和效率。这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组
成部分,而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离
不开社团改革和社区管理体制改革,它们之间相互联系,相互制约。以社区改革为例,现在的社
区改革涉及到社团组织定位、社团组织管理等问题,如果社团管理不改革,社区管理体制怎么
改革? 在社会管理领域中,把问题分隔开来的改革,从整体上来说是没法推动的。所以,社会管
理体制改革必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑,这是今
后一个时期社会管理体制改革的总体方向。