农村养老保险现状与改革方向
随着农村经济体制的改革，独生子女制度的倡导，青壮年劳动力向城市转移和人口老龄化趋
势，建立与现代农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度，具有十分重要的现
实意义。
一、我国农民养老保险工作现状
我国从1986年开始探索农村社会养老保险，并于1992年制定了《县级农村社会养老保险基
本方案》，采取与城镇养老保险分离并行的农村纳费型养老保险制度。
这一农村养老保险制度前期在经济发达地区开展得较好，在保障农村老人基本生活上有一定
的示范功效；但在经济欠发达地区，由于受财力的限制，农村养老保险基金中由地方财政和集体
承担的部分很难到位，农民养老保险帐户上的资金全部为农民交纳。农民享受不到政府的配套资
金，也就不愿意参加纳费养老保险。
在中、后期，无论是经济发达地区还是欠发达地区，由于该业务资金规模小，到年龄退休的
农民每月领取的养老金很少(经济欠发达地区的标准是每月不超过50元人民币)。农民仅仅依靠
这样的养老保险是很难保障基本生活的，因而农保业务发展几乎进入了停滞阶段。“养儿防老”、
“土地防老”正是眼下经济欠发达地区农村居民养老模式的真实写照。
二、现行农村养老保险制度运行中的问题
认识滞后妨碍了业务发展。由于受农村传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是
完全可以解决农民的养老问题，没必要办理农村养老保险。
农村经济发展滞后抑制了需求增长。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为
辅，国家予以政策扶持”。然而经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养
老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位。另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政
府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，
除此之外再无其他扶持政策。同时，由于农民收入增长缓慢，一部分农民生活、女子读书的开支
都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险金。
制度缺陷屏蔽了发展路径。一是规划空档屏蔽了中央财力的投入。农村养老保险尚未纳入到
国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算也没有将农村纳费养老保险纳入国民社会保障预
算。二是法律层次低，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农
村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，因此各地对
这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至
是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，缺乏稳定性。三是纳费养老保险
设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加纳费养老保险的路径。根据《基本方案》规定，
“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”这一规定将贫困农民的养老保障排斥在
外。四是《基本方案》内容滞后，不能确保业务健康发展。由于制定时间较早，该方案已与现实
状况不符，且在内容上存在诸多缺陷。譬如，对失地农民没有特定的优惠条款，对保险基金的流
失和挪用等行为也未规定有效的限制和惩罚措施。
财政投入少且资金来源单一，造成农保覆盖面小，保障水平低，社会互济性差。1992年颁布
的《基本方案》规定，农保资金的筹集要坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶
持的原则。但多年来在实行过程中，基本是由农民自己缴费自己养老，集体和国家的责任基本没
有体现，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补
贴，而且不存在社会统筹。这样农村养老保险金只能由个人全部缴纳，在这种资金筹集方式下的
农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或个人自我储蓄积累保障。造成农村养老保险投保人
数少，覆盖面小，总体缴费水平偏低，养老待遇计发办法不合理，每人平均月养老金只有十几元，
甚至几元，这样的待遇水平远远不能使养老人员安度晚年。由此可见，现行农村社会养老保险制
度的保障水平低，社会互济性差，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。
基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障功效。一是基金运行管理有欠科学性，目前
农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样
化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影
响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养
老保险基金。
现行农村养老保险制度未能实现城乡养老保险体系的有机衔接。我国现有的农村社会养老保
险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔
接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，
两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。农民工作为城市化进程中的特殊群
体，他们普遍不具备进入城镇养老保险制度的经济承受能力，而现行的农村养老保险中没有为他
们提供相应的制度安排，使他们成为没有任何养老保障的真空阶层。
三、对农村养老保险改革的建议
构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，建立社会统筹的基本养老保
障制度框架，构建多层次农村养老保险的财政支出制度。
法律先行，确保农村养老保险有法可依。可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、
金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法
律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确
的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社
会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。
加强规划，建立多样化差异性养老制度。实行多样化的养老保险制度。即对农民工和农村灵
活就业人员这类能够交纳一定养老保险金的农民实行城乡统筹的养老保险制度；对有一定耕地使
用权的农民，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险
时能够出示使用权证明，并愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金；对无耕地、
无纳费经济能力的贫穷农民，国家要通过财政支出这一非纳费形式为其办理养老保险。
财政扶持，提高农村社会养老保障功效。建立完善的农村养老财政支持机构，可将农村养老
保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，将两个计划制度整合发展。根据我国的具体国
情，对纳费农村养老保险基金的筹集以“国家融资为主，个人融资为辅”为原则，对贫穷落后地
区的穷困人口的养老保险以非纳费保险为主，直接由财政支出为农民设立养老保险。同时必须做
到：坚持五保供养制度。坚持纯女户奖励扶助制度。这是解除农民后顾之忧的重要措施，对控制
农村人口增长、提高农民收入都有积极的推动作用。此外，还要坚持个人帐户的流动性。建议对
农民工和灵活就业农民的养老保险实行单一个人账户，不搞统账结合模式，这样便于跨地区转移，
适应农民工和灵活就业农民频繁流动需不断转移和接续社会保险关系的情况。
配套改革，增强农民自助养老保障能力。只有在根本上让农业生产力得到发展，农业生产形
成一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题
才能从根本上得到解决。在宏观层面上，农村金融应强化对农业的政策性金融支持，加大农村的
公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术普及率，改善农业生产条件。在微观层面上，为农
村经营者提供有效的金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制，建立有效的农民
储蓄—保险—贷款—农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的
可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应着重加大在农村教育发展、农村卫
生条件改善、农村反贫困计划上的财政投入，并制定和执行政府财政与农村金融既密切配合又合
理分工的长期计划。