1 法治政府建设的基本形态及实现路径 引 言 在建设社会主义法治国家的过程中，国内先后出现了一些有意思的法治流行语，如民主法治、法治经济、法治政府、依法行政、民生法治、法治文化等等。这些流行的话语都与法治有关，但又涉及政治、经济、文化、社会等诸领域。这些流行话语在为人们展现多面性法治的同时，也指出了当代中国法治建设的诸多具体目标。因此，这些流行话语不仅仅只是一种流行话语，它们实际上凸显了当代中国法治建设的一些重要主题。 而其中的依法行政，法治政府建设可以说是当代中国法治建设的重要主题之一。从1954年《中华人民共和国宪法》规定了一府两院的宪政体制，将行政权从国家政权中分离出来并纳入宪法的轨道开始；到2010年，国务院再次下发《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求中央人民政府和地方人民政府一起全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设；再到十八届四中全会强调“深入推进依法行政，加快法治政府建设”。依法行政，法治政府建设已经成为国务院和地方各级人民政府为适应法治国家建设需要而做出的共同选择。 当前在推进依法行政、法治政府建设方面我们取得了一些成绩，为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家打下了基础。但也应看到，当前依法行政的现状与经济社会发展还不相适应，与人民群众的期待和愿望还不相适应，在一些地方和部门还存在着 “形式化”、“口号化”、“碎片化”、“庸俗化”的倾向。究其根源，一个十分重要的原因就是人们对什么是法治政府、什么是法治政府的实现路径存在 2

着模糊甚至错误的认识，对推进依法行政、法治政府建设缺乏自觉的总体设计。因此，此时深入辨析法治政府的基本形态及实现路径，具有重大的理论和实践意义。 一、依法行政、法治政府的界定 （一）依法行政的内涵 依法行政是指行政机关及其公务人员根据法律、法规的规定取得、行使行政权力，并对其行政行为的后果承担相应的责任。法治政府则是指按照法治的原则运作的政府，即政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。依法行政的奋斗目标是建设法治政府，促进依法行政。十八届四中全会指出，要建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。 依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。从这一本质出发，依法行政应当包括以下三个基本内涵： 1、行政主体要合法。行政主体是指依法享有公共行政权力，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地承担相应法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件，包括行政机关和法律、法规授权的组织，都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。 2、行政权的取得和行使要合法。行政权的取得必须有法律依据。任何行政机关都必须依法设立，否则，不仅不能取得行政主体资格，而且其行为还是违法行为，应受到法律追究。行政权的行使必须符合 3

法律法规的规定。行政活动必须有法律、法规作为依据；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效。行政行为应当符合法定程序。行政行为内容应当合法、适当，即行政行为所涉及到的权利、义务等均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。 3、行政权的行使必须要权责统一。行政职权、职责具有同一性，行政职权同时也是行政职责。行政机关不履行或者不当履行职责，要承担法律责任。 （二）法治政府的内涵 法治政府是以社会、公民为本位的政府管理模式，社会、公民的利益、意志等应该成为法治政府建设首要的目标、任务和追求。为了进一步确保社会、公民的利益、意志在整个政府建设和公共管理过程中占据决定地位与作用，往往要求法治政府必须切实做到全面反映社会和公民的意志，促进社会公平，公民全程参与政府管理中来。同时，必须把社会、公民对政府建设的满意程度作为评价法治政府建设的关键内容，切实抓好抓实抓出成效。所以说，法治政府是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。法治政府的标准是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。政府行使决策、执行、监督等各项权力均应符合这一标准。 二、法治政府建设的基本形态 （一）平衡形态 平衡状态是指政府各组成部分或构成法治的各方面在具体运作过程中，依据既定法律法规及规章的规定，在相互协作、相互制约的前提下，呈现出相对稳定、共同发展的理想状态，就是任何一方都可以以此获得最大限度的保障。主要涵盖三个基本内容：多元制衡的均 4

势状态、互动妥协的协调状态和动态稳定的秩序状态。处于转型时期的中国，面临着极为复杂而庞大的冲突和矛盾、孕育着多元利益主张及权利诉求。首先，必须遵守正义的基本原则，要实现人类的普遍自由与和平。其次，必须遵守价值的基本原则。人的需求有轻重、缓急及大小之分，因而在对其的保护方面也应当呈现一定价值排列。再次，必须遵守公共的基本原则。不使个人的权利和自由受到威胁，又要实现集体的公共目标，聚合公共价值。法治政府建设，必须在权利保障与权力限制之间实现平衡。 （二）透明形态 阳光是最好的防腐剂。政府工作的公开、透明的程度如何，已经成为了衡量一个国家或地区的政治、文明及发展程度的重要标志。在现代法治社会，知情权是公民最基本的权利之一，而公民的其他民主权利只有建立在知情权的基础上才有意义。所谓公民的知情权，就是指公民对国家机关掌握的信息、情报有知道的权利，其是公民发展和实现个人人格的重要权利之一，且具有确保公民参与政治过程的法律威严，扮演着参政议政的重要角色及地位。信息公开制度是保障公民知情权最为重要的手段及途径。通过信息公开，可以改变政府权力的运行及模式，促使政府机关的职权、职责、办事过程、办事时限、办事结果及监督方式等为公众所知，既有效避免了暗箱操作以及滋生腐败现象，又进一步增加了公民对政府的信任感及归属感。这也是建设法治政府的应有之义。 （三）服务形态 法治政府建设，必须把为人民服务作为其管理的出发点、落脚点和最终归宿,这也是法治政府建设的前提和基础。一是服务主体。当今世界，政府已不再为享有至高无上权力的统治者，其角色及定位正 5

从统治者、管理者和提供者逐步转变为调解者、参与者和合作者。二是服务范围。政府不能替代社会及市场，政府应当成为社会及市场的功能缺陷的补充。三是服务手段。法治政府进行的管理应是规定及限制的，是受到法律法规的监督制约的，有其固定的范围、内容、程序和职责。政府是为了服务而进行管理，而不是为了管理而管理。四是服务理念。在法治政府建设过程中，政府不再是官本位的思想，也不能是凌驾于社会之上的的统治机构，而是为社会公众服务的组织，逐步由官本位变为民本位，致力于最大限度地满足社会公众多样化、多元化和多层次的基本需要，逐步提升社会公共产品与服务的价值，不断降低社会管理的成本及费用。 （四）人性化形态 人性化作为法治政府建设的终极目标与追求，更成为了我国推进法治政府建设的必然要求。一是尊重人性。以人为本，认真对待人性，认识和利用人的可塑性和合作潜能，提高制度建设质量，尽量降低社会制度运行对人性的依赖程度。二是科学定位。由于对公权力与私权利的问题长期存在着一定的认识误区，致使一些私权利屡遭公权力的侵害，特别是行政法领域，这种状况尤其严重。要真正体现法治的人性化特征及目标，需要从权力本位转向权利本位，关键在于正确定位公权力与私权利，并且将其贯彻到立法、执法和司法中去。三是柔性管理。并不是所有的行政管理行为都要采取强制方式，相反，滥用强制手段可能会导致行政机关与行政相对人间的冲突、矛盾等升级。在维护法治威严的基础上，更要融入人性理念，要体现人性管理、柔性管理，尊重公众意愿。 （五）道德形态 在道德与法治政府建设的结合过程中，需要把如何正确认识、掌 6

握和运用政府的执法权力等问题有机结合起来。实际上，这就是所谓的权力道德的范畴。对于权力道德，具体就是指政府在权力的运作、行使和落实过程中，必须遵循的基本道德及要求。其中最主要的道德状态就是诚信。政府诚信是指政府管理机关对法定权力和职责的正确履行程度、政府管理部门在自身能力的限度内实际的践约状态，包括政府管理部门的科学民主程度、政府管理部门行政的依法程度、政府管理部门作为公共权力代表的公正程度、政府官员的公信力等。“人无信不立，国无信则衰。”只有政府言出必行、诚实可信，民众方能信任政府，才愿意参与行政建设，才愿意与政府沟通、交流与合作。如果政府朝令夕改，言不守、行不信，那民众自然不会拥戴政府，也不会与政府合作，政府就会丧失基础、甚至丧失实质的合法性。 三、法治政府建设的实现路径 （一）切实履行政府职能 强化政府职能建设，主要就是针对政府在职能缺位而进行的。当前，政府职能缺位主要体现在社会公共产品及服务的提供方面，也没有做好对社会、市场的监管与服务工作。应当切实加强对一些民生行业，如教育、医药、卫生、社保以及住房等方面的资金投入，全面加快保障民生基础设施建设步伐，切实加大对社会弱势群体的关注程度。需要进一步弱化政府对于市场的微观管理及职能，并以事先控制为主逐步向事后监管为主转变。政府可以对市场进行适当的干预，但是，应当侧重于宏观方面的调控。从干预市场的原则方面来看，应当采取一些非行政手段，如经济、法律等手段，政府干预市场时应当注意政府的失灵及腐败发生。 （二）健全依法决策机制 依法行政中的“法”不只是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行