统筹城乡区域协调发展 2012-2-22 16:44:23 来源：《北方经济》2011年13期 朱晓俊（内蒙古发展研究中心宏观处处长、研究员）
促进区域城乡协调发展，是科学发展观的重要内容，是落实科学发展观的集中体现，是实现科学发展的重要途径。从内涵上看，促进区域城乡协调发展，就是要使地区间、城乡间人均生产总值差距保持在适度的范围内，人民群众都能享有均等的基本公共服务，人与自然的关系处于协调和谐状态，体现了以人为本的原则。从要求上看，促进区域城乡协调发展，就是要使各地区和城乡的比较优势能保持合理有效发挥，促进共同发展，体现了全面协调可持续发展的精神。《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》以科学发展观为指导，明确了今后一个时期内蒙古城乡区域发展的方向和任务。这是在准确判断形势、准确把握城乡区域发展规律基础上做出的一项高瞻远瞩的重大战略决策，具有很强的指导性和针对性，对内蒙古自治区优化人口和生产力布局，统筹城乡区域协调发展具有重大意义。
一、加快城镇化进程 《意见》突出要求加快城镇化进程，既是我国经济社会总体发展战略的要求，也科学地反映了内蒙古自治区城镇化进程的基本特征和存在的主要问题。
从内蒙古半个多世纪的城镇化历程来看,城镇化正处于中期的加速阶段。2002年以后内蒙古城镇化率年均提高约1.33个百分点，相当于每年再造一座30万人口左右的中等城市。到2009年底，全区设市城市发展到20个，其中地级市9个,计划单列市2个(满洲里市、二连浩特市)，盟(市)辖县级市9个；旗52个、县17个、区21个、建制镇457个(包括旗县所在地城镇69个)。全区总人口2422.07万人，其中，城镇人口1293.45万人，城镇化率达到53.4%，高出全国平均水平6.8个百分点。全区初步形成了以呼和浩特市、包头市为龙头，以盟市所在地等地区性中心城市为支柱，以旗县所在地及重点镇为支撑的城镇体系框架。
但是总体上看，内蒙古自治区城市规模偏小,总数偏少,分布散,辐射带动力弱。截止到2009年底，内蒙古自治区城镇化水平尽管位居全国第10位,然而与分别位居前后位的吉林省、福建省相比,内蒙古城市总数明显偏少,城市规模普遍较小。从空间分布状况看，城镇化水平较高的地区是乌海市、包头市、呼伦贝尔市、阿拉善盟、鄂尔多斯市,城镇化水平较低的地区是兴安盟、赤峰市、通辽市、巴彦淖尔市，空间分布十分不均衡,形成城市化水平高值区与大中型城市分布不相符的状况。由此可见,作为经济发展中心的大中型城市的区域扩散效应不明显,辐射带动能力还未充分发挥出来。《意见》明确提出，统筹规划、合理布局，促进城市和城镇协调发展，积极构建多中心带动的城镇发展格局。依托盟(市)、旗(县)所在地和建制镇，积极引导产业集聚，提高城镇服务功能，引导城镇有序发展，积极稳妥推进城镇化。这为内蒙古自治区未来城镇的科学布局指明了方向。
必须注意到由于全区许多建制镇是在“撤乡并镇”行政区划调整后形成的，加之内蒙古自治区林区、垦区、矿区较多，城镇化质量较差，特别是城镇基础设施水平没有跟上城镇化发展的步伐。2001年到2007年，内蒙古的城镇市政公用基础设施固定资产投资增长幅度连续七年低于全国平均水平，市政公用基础设施固定资产占全社会固定资产投资的比例、占地区生产总值的比重也低于全国平均水平，由此造成目前内蒙古自治区市政公用设施的11项指标中，有6项位列全国第24位之后，有4项处于全国中游水平。《意见》着重提出，加强城镇公共基础设施建设，加大城镇保障性住房建设力度。也就是说，要通过完善基础设施，特别是加强城镇道路、桥梁、给水、集中供热、供气、电力、环保、通信、有线电视等基础设施建设，特别是加强中线收入阶层的住房建设，增强城镇公共服务设施的承载力，为城镇化持续稳步推进提供基础性条件。
内蒙古自治区区域中心城市发展不足，在全国具有较强竞争力的城镇群还没有形成。《意见》特别提出，推动城市快速轨道交通建设，对于内蒙古自治区推进呼包鄂一体化和发展区域中心城市具有重要意义。 《意见》要求，稳妥推进城乡户籍制度改革，为农牧民进城就业落户创造条件。这是针对制约内蒙古自治区农村牧区人口向城镇转移过程中遇到的城乡二元体制障碍，有针对性地提出的重大战略举措，将制度上为加快城镇化进程提供有力的制度保证，有利于进一步提升城镇对农村牧区人口的吸纳能力，促进城镇化进程。
二、培育壮大县域经济 县域经济是以县级行政区划为地理空间的具有地域特色和功能完备的区域经济，是城市和农村牧区结合点，城乡联动的关节点和全面建设小康社会的基本载体。县域经济在全区经济格局中占有重要地位，县域(除去21个市辖区)面积占全区国土面积的98%，县域人口占全区人口的70%左右。在构筑城乡区域发展新格局中，内蒙古城乡经济一体化发展不断加快，县域经济发展呈现强劲势头。通过“生态移民、产业移民、扶贫移民、教育移民”进行人口城乡分布格局调整，努力促进农村牧区劳动力转移就业，进一步加快农村牧区教育、卫生、文化事业的发展，不断健全农村牧区社会保障体系，着力抓好扶贫开发，有力推动了农村牧区社会事业的全面发展，缩小了城乡基本公共服务差距。截止2009年底，内蒙古自治区列入县域经济统计范围的80个旗县市完成的地区生产总值占全区的55%以上，其中，地区生产总值超百亿元的旗县有30个，超50亿元的旗县有32个。农畜产品的加工转化率大幅度提高，由不足30%提高到目前的50%以上，其中牛奶、羊绒的加工转化率高达80%以上，粮油、肉类的加工转化率达60%以上。同时，旗县区域也是吸纳新增就业人员的重要的“蓄水池”，成为转移农村牧区剩余劳动力的重要途径。目前，全区80个旗县全社会就业人员占全区的70%左右。在内蒙古自治区推进工业化的过程中，涌现出一大批县域经济强县。在2009年第九届中国西部百强县市中，内蒙古有20个旗县(市)名列其中，占据西部百强县市的1/5。鄂尔多斯市的准格尔旗地区生产总值、地方财政收入、工业增加值、固定资产投资总量均居全区80个旗县首位。
但是总的看，内蒙古自治区县域经济结构单一，经济基础落后。不少旗县缺乏主导产业，特色经济没有形成规模，有带动能力的项目少、规模小、效益差，县域各种资源难以得到有效整合，资源优势不能得到很好发挥，参与市场竞争能力较弱。同时，不同县域之间的发展差距也很明显。《意见》着重提出，发挥比较优势，扶持资源加工型、劳动密集型、产业配套型等产业发展，培育一批具有一定规模和水平的特色产业，着力打造一批各具特色的经济强县(旗)。针对县域发展中开发区分散建设，布局不合理的实际，《意见》特别提出，合理规划布局工业园区，引导企业向园区集中，推动生态工业园区建设。加强县城和重点镇建设，提高集聚和辐射带动能力。
内蒙古自治区县域经济近几年快速发展的一个重要因素是产业特色鲜明的龙头企业的带动能力不断增强，为区域经济的快速发展提供了有效保障。《意见》要求，鼓励龙头企业在农牧区建设原料生产加工基地，有利于通过城乡一体、工农协同，推动农村牧区现代农牧业发展。
农牧区劳动力转移是农牧业规模经营的重要前提，也是农牧民致富的主要途径。
《意见》提出，结合推进生态保护工程建设、相关产业发展和城镇化，有序引导农牧区劳动力转移，正确地指出了内蒙古自治区农牧区劳动力转移的根本途径，需要我们认真加以贯彻落实。
三、统筹内蒙古东西部地区发展 内蒙古自治区特殊的地理、区位特点，决定了东西部经济发展呈现各自不同的特征。“十一五”以来，内蒙古统筹城乡发展规划，积极推动资源富集区和优势地区率先发展，不仅缩小了城乡差距，也使区域经济进入了黄金发展期。特别是坚持“适度收缩，相对集中”的原则，以资源和区位条件为基础，依托交通干线、中心城市和口岸，明确了中心城市的定位和发展重点，大力建设产业基地、发展产业集群，完善了城市支撑体系，破除了城乡壁垒，建立了人口向中心城市有序集聚的机制。目前，呼包鄂地区发展势头强劲，带动能力逐步增强。东部抓住国家振兴东北老工业基地振兴的机遇，加快经济发展，自我发展能力进一步提升。同时，全区正在形成与周边省区市及腹地良性互动、协调发展、全方位对外开放的新格局。
必须看到，目前东西部差距还很明显，东部地区的工业化、城镇化水平相对滞后于以呼包鄂为核心的西部地区。呼包鄂地区是沟通我国华北和西北经济联系的枢纽，能源矿产等资源富集，是我国重要的能源化工基地。近年来，呼包鄂地区依托较好的发展条件，以占全区11%的土地、28%的人口，创造了全区55%的经济总量和57%的地方财政收入，2009年地区生产总值达到5974亿元(人均GDP接近1.3万美元)，经济总量略高于北部湾经济区、长株潭城市群，略低于辽宁沿海经济带，成为内蒙古经济发展的重要增长极。东部五个盟市是内蒙古自治区少数民族人口最为集中的地区，面积占全区的56.2%，人口占全区的52.6%；分布着430万少数民族人口，占自治区少数民族人口的82%。2009年东部五盟市经济总量占全区的30.8%，财政收入占全区的23.3%,城镇居民可支配收入低于全区平均水平3289元，农牧民人均纯收入低于全区平均水平177元。因此，促进内蒙古自治区区域协调发展，首先要解决好东西部发展的协调问题。
《意见》对内蒙古自治区区域发展提出了总体要求，完全符合内蒙古的实际。从区域发展的总体战略看，西部地区应加快构建沿河沿线经济带，增强区域总体活力和竞争力，特别是推进呼和浩特、包头、鄂尔多斯一体化发展，着重提高基础设施、产业等方向的一体化程度，辐射带动西部整体发展。呼包鄂地区区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中包昆通道纵轴的北端，包括内蒙古自治区呼和浩特、包头、鄂尔多斯。在国家主体功能区规划中，呼包鄂和陕西省榆林的部分地区已被列入国家今后10年的重点开发区域。该区域的功能定位是：全国重要的能源、煤化工基地、农畜产品加工基地和稀土新材料产业基地，北方地区重要的冶金和装备制造业基地。主要任务，一是构建以呼和浩特为中心，以包头、鄂尔多斯等为支撑，以主要交通干线和内蒙古沿黄产业带为轴线的空间开发格局。二是增强呼和浩特的首府城市功能，建成民族特色鲜明的区域性中心城市。包头、鄂尔多斯应依托资源优势，促进特色优势产业升级，增强辐射带动能力。三是统筹煤炭开采、煤电、煤化工等产业的布局，促进产业互补和产业延伸，实现区域内产业错位发展。加快城市人口的集聚，促进一体化发展。四是加强农畜