对欧盟治理的批判性评价 贝娅特•科勒-科赫 2013-1-29 22:56:43 来源：《欧洲研究》(京)2008年2期
作者简介：贝娅特•科勒-科赫，德国曼海姆大学欧洲一体化让-莫内讲座教授、欧洲一体化欧洲治理精英网络总协调人、欧洲一体化研究领域权威专家
译 者：金玲 内容提要：无论是作为政治概念，还是作为社会科学的研究主题，治理在最近几年内获得了突出的地位。对治理的关注已经从制度层面转向政治进程方面，包括设定治理目标以及劝导社会行为体的同意和遵守。随着欧盟的不断扩大以及政治权能的不断增加，人们普遍认为欧盟的治理不能由欧盟的机构独自担当，而应该包括广泛的社会行为体的参与，欧盟的治理应建立在协商而非谈判以及决策基础之上。本文认为，绝大多数情况下，欧盟内部的决策仍然具有以条约为基础的“共同体方法”的烙印。尽管如此，作为对原有治理模式的补充，欧盟已经引进新的治理模式。新的治理模式进一步推动了欧盟决策的分化，提高了专家和行政机构的作用；推动了欧盟权能向下级管理层和准独立机构的进一步下放，激发目标群体的参与。欧盟治理模式的上述转变趋势最明显地体现在“开放式协调”中。“开放式协调”已经扩展到所有成员国不愿意让渡权力、但又希望加强协调的政策领域。本文阐述了欧盟向新治理模式转变的主要特征；并通过对其效率和民主合法性的分析，对新治理模式进行了批判性评价。本文还进一步探讨了利益攸关者以及公民的参与是否等同于民主参与。此外，文章还提请注意分散责任以及在决策过程中更多使用非正式手段的缺陷。文章对于欧盟治理总的评价是：欧盟已经进行调整，以更加灵活的治理方式应对欧盟扩大所带来的复杂性和异质性；通过日益分化的决策工具和决策程序支持欧盟相对平稳的运行。不过，权能在不同的政府层面和众多的功能性领域的分散，以及日益增加的行为体参与决策，使实现民主责任性变得更加困难。
关 键 词：欧盟治理 新治理模式 开放式协调 批判性评价 引言 欧盟治理研究已经成为一个成果丰硕的领域。尽管如此，这也是一个近期才出现的现象。10年前，当我在德国开始一个有关欧盟治理的国家研究项目时，还很难说服那些法律和经济领域内的学者加入我的研究。欧盟法的专家们非常肯定地认为，治理是需要政府的，因为欧盟是一个没有政府的体系，因此研究欧盟治理将会无果而终。经济学领域内我的同事们，从规范性角度出发，认为欧盟的本质仍然是保证商品、服务、人员和资本的自由流动。欧洲经货联盟所需要的只是一个法律框架，保证单一市场的良好运行；保证通过规范性机构，具有独立地位的专家能够管理单一货币和市场的自由交换。他们认为“治理”将会导致政治干预，而政治干预在多数情况下，会阻碍竞争和增长。
回顾上述对治理的怀疑性立场非常有意义，因为它们突出了欧盟治理争论中的三个重要方面：首先，欧盟需要怎样的治理，取决于人们对欧盟属性或应该具有的属性的理解；其次，由于治理概念尚不明确，这为人们对治理含义的不同理解提供了空间；第三，无论怎样界定欧盟治理，它都有一规范性维度，受到了政治合法性规范理论的启示。据此，我的论文将从以下几方面论述：首先，我将概述欧盟的特性，以及与此相关，欧盟流行的治理模式。本文的第二部分将分析那些被认为是新的，但并非全新的欧盟治理手段，同时还会对认为利益攸关者参与欧盟治理具有必要性和益处的理论进行梳理。本文的最后部分将对新的欧盟治理模式的优缺点进行评价。 一 政府主导下的欧盟治理(governance with governments) 欧盟已经从一个在有限的政策领域内(首先是煤钢共同体，然后是原子能共同体和经济共同体)具有极高权能的超国家机构，发展成为具有政治权能的政治体系。它几乎涵盖了所有领域，尤其在第一支柱下(建立在《欧洲共同体条约》基础上的欧洲共同体)，欧盟具有很高的规制性权力。过去的60年里，欧盟内部没有发生变化的是成员国对宪政政治的控制。成员国政府继续享有“权能能力”，即是否将权能转移至欧盟的权力。
成员国保留的权力还包括对欧盟日常政治拥有最终的决策权。但是，在最开始，他们愿意得到超国家制度和程序的约束。欧盟决策体系的设置旨在实现无法实现的目标：同时满足成员国的利益和欧盟的共同利益。尽管，欧盟在过去20年里进行了一系列的制度改革，引进了新的治理模式，但欧洲共同体的决策模式(本文将主要侧重对第一支柱的论述)仍然带有“共同体决策方式”的烙印。①成员国已经接受独立的超国家机构——欧洲议会与欧盟委员会，及在协商欧盟政策过程中有效的伙伴地位，尤其是在动议新政策过程中发挥积极作用的欧盟委员会。尽管欧盟运用有效多数的决策机制形成部分决策，但谈判却以“一致同意”为取向，成员国政府在谈判过程中仍然充满着对未来不确定性(shadow of the future)的担心。主导欧盟的政治信念是，欧盟政治应该找到解决问题的最佳方案，在满足共同利益的同时，不违反成员国的根本利益。欧盟的决策一旦形成，便成为具有约束力的法令。尽管成员国负责决策的实施，但它们必须严格执行。共同体法律有直接的约束力，相对于成员国法律，具有优先地位。欧共体法律在委员会和欧洲法院监督下实施，或直接由它们负责实施。因此，虽然在立法过程中，成员国政府享有自主的行动能力，但是在法律实施过程中，成员国政府则不享有主权。上述特征是欧盟与其他国际组织相区别的本质特征：欧盟是一个自主的立法体系，其约束的对象不仅仅包括成员国政府，也包括生活在欧盟范围内的个体。由于欧洲法院和成员国法院之间的有机联系(organic connection)，②成员国的公民可以在成员国法院援引欧盟法。上述制度设计的政治逻辑是：如果不能保证其他成员国政府接受同样的约束，任何成员国政府都不会接受对其决策权能的约束。在欧洲一体化进程的最初阶段，流行一种观点，欧洲一体化的成功只有通过“法律实现一体化”。
就我理解，今天的欧盟，其核心仍然是通过法律实现一体化。然而，最近20年来，欧盟治理所产生的变化，首先对具有集体约束力的决策形成方式产生了影响；其次引进了“通过软法实现一体化”的手段。欧盟新的治理模式并没有代替欧盟原有的治理模式，而是对原治理模式的一种补充。学术论述和政治话语已经给予新的欧盟治理模式大量的关注。日益增加的对欧盟新的治理模式的关注，传达出一种假象，即新的欧盟治理模式已经成为欧盟治理的主导性模式。
二 向新治理模式的转变 对欧盟决策进行全面的考察，人们可以发现欧盟政策制定和政策实施的规则和程序已经急剧多样化。很难说，它们只是构成既定决策方法的变量还是已经超越了“共同体方法”。对于一些学者来说，只有“开放式协调法”(open method of co-ordination，以下简称OMC)才能够称得上是新的治理模式。在此，我更认同约格斯(Christian Joerges)的观点，他认为欧盟有以下五种新的治理模式③： 1.专门委员会(Comitology)。随着更多实施政策的权能转移至欧盟委员会，成员国政府通过建立由政府代表和政府任命的专家组成专门委员会体系，保留他们的影响力。政府的代表和专家与欧盟委员会合作，共同制定欧盟政策。欧盟内部大市场政策制定过程中的诸多方面都表现出上述的合作。④由于欧盟法规的技术性属性，公众很少关注专门委员会，因此专门委员会的运作总是带有技术官僚的色彩。经验研究资料证明，专家审议模式流行于专门委员会中。⑤
2.相互承认。欧洲法院对Cassis de Dijon案的判决，推动了欧盟市场建设中另外一种方法的出现。该案认为商品和服务的自由流动并不能通过欧洲范围内的法律协调实现，只能通过彼此承认的原则得以实现。在彼此承认的原则之下，成员国需要告之其规制意图，并且为其意图提供足够的理由，不需要成员国之间的烦琐谈判。国家立法机构重新获得了他们失去的自主权，但是由于存在程序机制，成员国必须考虑欧盟的管制(regulatory)原则和规则和其他成员国的经济、社会关切。⑥
3.半私人的监管组织(semi-private regulatory)。欧盟单一市场的建立，以及对解除成员国层面上规制的推动，要求在欧盟层面上确立规则的呼声急剧增加。为了不让欧盟机构重负高度复杂和烦琐的技术性谈判，欧盟将制定标准化的事务让渡给那些半私有机构(如CEN⑦和CENELEC⑧)，如一些成员国已经实践的那样。这些半私人的组织负责制定“根本的安全条件”，同时负责设计实施程序。
4.共同体机构。在美国的制度体系中，独立机构具有重要地位，因此被认为是政府的第四分支。欧盟中的独立机构自主性有限，他们的主要功能是减轻欧盟委员会的行政事务，负责一些规制性技术问题，如商标设计、植物多样性、食品安全、安全和卫生或航空安全。⑨由于欧盟机构和成员国行政机构以及国家机构之间的密切合作，“欧盟行政空间”正缓慢出现。⑩尽管上述机构仅发挥支持功能，其定位也主要是专家治理，但是它们对规范市场行为的规则和程序发挥了很大影响。
5.开放式协调法。OMC是一个新近出现的治理工具，但是自从里斯本欧洲理事会建议扩大其运用范围以来，OMC已经备受关注。与上述其他治理模式相比，OMC有非常显著的特征。OMC的理念是，只有通过将所有相关的国家行为体和非国家行为体都纳入到协调过程，形成共识并相互监督，才能实现有效决策和结果趋同。与其他治理模式的主要区别是，OMC并不试图产生具有约束力的法规来实现治理。根据里斯本欧洲理事会的规定，OMC有四个主要组成部分：(1)确定实现政策目标的指导性原则；(2)确定最佳的实践标准和相应的衡量指标；(3)通过确定具体目标，将共同的指导性原则转化为成员国政策；(4)定期的监督、评价和同行评阅。上述协调方法的运用已经逐渐从宏观经济政策管理、就业以及结构性政策改革扩展至其他领域，如社会事务、研究和创新领域等。除此之外，“类OMC”的治理方法已经被运用在欧盟广泛的政策领域内。所有上述政策领域有一个共同特征：成员国政府和欧盟委员会都觉得有必要采取行动，但是却没有相应的共同体法律可依；成员国也不愿意接受法律的约束，将上述领域的权能转移至欧盟层面。上述情况的结果便是成员国寻找政策协调机制，在保证政策成功的同时，并不做法律上的承诺。通过政策学习以及大众要求最佳实践给政府带来的压力，OMC程序应该能够实现政策趋同。
非常明显，上述5种治理手段有共同特征：(a)政策形成于功能上相互分离的领域；(b)具有行政性；(c)管理层级的向下转移以及向类似独立机构(quasiindependent bodies)转移；(d)专家作为主要依靠的对象；(e)对目标群体的参与具有开放性。