特征，是编制预算和进行预算管理必须遵循的重要财　政原则之一，也是市场经济国家的惯例。　

自新中国成立以来，政府预算经历了一个从“完　

整——不完整——趋向完整”的发展历程。这里的完　

整与否主要是从预算外资金的形成这一狭义的完整性　的角度来加以界定。　

一、ｌ９５０—１９５７年：政府预算开始不完整　

１．国民经济恢复时期——相对完整　

在国民经济恢复时期（１９５０－＿１９５２年），由于实行　

高度集中的财政体制，政府预算的完整程度是比较高　

的，预算外资金很少，主要是机关生产收入（也称为“小　公家务”）和地方附加公粮。各地区、各部门对预算外　

资金自行管理，没有统一的制度。１９５２年２月，当时的　

政务院规定：取消各机关单位的“小公家务”，对农村的　

乡自筹实行“包、筹、禁”。经过整顿，几乎所有的收支　都纳入国家预算。此时的政府预算由于其简单性、落　

后性，相对来说比较完整。　

２．第一个五年计划时期——开始不完整　

１　９５３年进入大规模经济建设时期，财政体制也相应　进行了改革，变高度集中为划分收支、分级管理的体制，　

许多企业实行经济核算制。为了适应财政体制的改变，　

解决某些特殊需要，各种预算外项目逐渐增多，主要包　括：由企业管理的专项基金（企业奖励基金、福利基金、大　

修理基金）、事业收入（工商税附加、公路养路费、养河费、　育林费、中小学校的杂费等）、行政事业单位的零星杂项　

收入。预算外收入较多的增加，埋下了政府预算管理混　

乱的隐患。至１９５７年，全国预算外收入为２６．３３亿元，　

占当年全国财政收入的８．６８％，政府预算开始不完整。　与　

二、１９５８—１９７７年：预算完整性受到挑战　

１．“大跃进＇’时期——完整性被破坏　

这一时期国家对财政管理体制作了重大变革，同　时还伴随着工商业的改革，如：下放了财权和管理权；　

大批国营企业下划地方，并实行利润留成制度，分成的　利润放在预算外管理；各地区、各部门以自筹资金兴建　

企业的利润在一定时期可以不纳入国家预算管理。由　此，预算外资金有了较大的发展。当时的预算外项目　

主要有：工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、　

养路费、育林基金、勤工俭学收入、企业利润留成、企业　的大修理基金、县（市）以自筹资金举办的企业收入、劳　

改企业收入、社会集资收入等。经过这些重大改革，预　

算外资金快速增加，从１９５７年到１９６０年底，预算外资　

金增长了４倍多，达到ｌｌ７．７８亿元。预算外资金的大　幅增加，肢解了政府预算，破坏了预算的完整性。　

２．１９６ｌ一１９６５年——破坏程度略有缓解　

“大跃进”时期经济工作指导上的失误以及自然　

灾害的影响，使我国国民经济出现了暂时的严重困难。　

财政体制方面，在扩大企业自主权的同时，一些必要　

的规章制度也被破坏，财政管理偏松。１９６１年国家按　

“调整、巩固、充实、提高”的方针调整了国民经济，也　对财政体制进行了调整，重新实行集中统一的经济体　制，对预算外资金进行“纳、减、管”，要求：地方管理的　

预算外收支作为整个国家预算的附属部分逐级上报　至财政部；１９６２年国家停止实行企业利润留成制度。　

整顿之后，从１９６０—１９６１年，预算外资金从１１７．７８亿　元减少到５７．４亿元，预算外收入占预算内收入的比重　

由２０．５８％下降到１６．１２％，对政府预算完整性的破坏暂　

时有所缓解。　

・本文为湖北省高等学校优秀中青年科技团队项目“湖北地方财政制度创新”（项目号：Ｔ２００８０８）系列研究成果之一。　

２０１　０￣）……

　ＺＩＣＨＡＮ　ＧＵＡＮＬＩ　

３．文化大革命期间——完整性受到挑战　

文化大革命期间，对预算外资金主要有两项新规　定：一是从１９６７年开始，企业折旧基金留给企业用作　

企业固定资金和设备更新改造；二是从１９７０年开始，　

县办五小企业在两　年内将实现利润的４０％留作预算　●　外资金管理。由于文化大革命严重破坏了各项规章制　

度和财经纪律，也带来了预算外资金的急速扩张。１９７５　年，预算外收人２５１．４８亿元，占预算收入的比重为３０．８３％，　

政府预算完整性开始受到越来越大的挑战。　

三、ｌ　９７８—１　９９２年：预算完整性的全面破坏　

１．１９７８－－１９７９　

１９７８年国家对经济体制进行了调整，对预算外资　金的调整主要有：一是１９７８年１月，将企业基本折旧　

基金由１００％改为５０％留归企业，５０％上交国家财政。　

ｌ９７９年１月，将上交国家财政的５０％中的２ｏ％ＹｆＪ为预　

算外资金进行管理。二是恢复了企业基金制度。全面　完成国家八项指标的企业，可以按全年职工工资总额　

的一定比例提取企业基金，主要用于举办职Ｊ：集体福　

利设施以及发给职　劳动竞赛奖金。三是实行盐税提　

成。从ｌ９７８年起有关地方从盐税收入中提取１％，作　

为地方财政预算外收入。　经过调整，１９７８年我国预算外资金收入达到３４７．１１　亿元，占当年预算收入的３０．６９％，预算外资金有较陕发展。　年２月起，原由国家按３０％集中的折旧基金，不再上缴　

中央财政，由主管部门、地区集中调剂使用。三是建立　学校基金。从１９８０年６月起，高等学校校办工厂、农　

场、招待所等收入留归学校自收自支。除以上三个方　面，国家还陆续对一些事业单位实行了收入留用的制度。　这一时期，由于采取以上措施使部分预算内资金　

转移到预算外，预算外资金迅速发展。１９８１年，预算　

外收入占到预算收入的５１．１２％，１９８５年，这一比重上　升到７６．３２％。　

３．１９８６－－１９９２年　

这一时期预算外资金的增长特点体现在：第一，预　

算外资金从账外转出存入本单位金库，通过职工奖金、　２・１９７９一ｌ９８５年　福利、津贴等名义，最终转化为个人消费基金。　党的十一届三中全会后，我国实行了改革开放的　为了加强预算外资金管理，进一步健全预算外资　政策，经济建设掀开了新一页。适应形势的需要，我国　金的管理制度，１９８６年４月国务院发布了《关于加强预　财政管理体制进行了多项重大改革，预算外资金的变　算外资金管理的通知》。主要内容：一是界定预算外资　

动主要体现在：一是对企业普遍实行利润留成制度。　金概念、范畴。预算外资金是由各地区、各部门、各单　

１９７９年７月，我国开始对企业进行扩权试点，１９８０年１　位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国　

月，推行利润留成制度，建立企业发展基金，职＿［福利　家预算的资金。主要包括地方财政部门按国家规定管　

基金和职Ｔ奖励基金，并实行多种利润留成和盈亏包　理的各项附加收入；事业、行政单位自收自支的不纳入　干办法。二是调整企业折旧管理办法。从ｌ９８３年起　国家预算的资金；国营企业用其主管部门管理的各种　

国家对部分重点企业开始逐渐提高折旧率。从１９８５　专项资金；地方和中央主管部门所属的预算外企业收　

‘。‘‘＇－＿．　：３

　入；其他按照国家规定不纳入预算的各种收入。预算　

外资金具有自主性、专用性、分散性、法定性。二是确　定预算外资金管理模式。各地区、各部门对预算外资　

金的管理，可以在资金所有权不变的前提下，采取不同　

的方式，但都应编制年度预算外资金收支计划和决算，　并按季报送收支执行情况，逐级上报财政部。＿一是明　确预算外资金的使用原则。预算外资金使用要体现专　

款专用的原则，基本折旧基金应用于企业固定资产更　此，国家逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条　

线”管理。同时国务院决定将养路费、车辆购置附加　

费、铁路建设基金、电力建设基金、　峡工程建设基金、　新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基　

金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话　

初装基金、民航机场管理建设费等１３项数额较大的政　

府性基金（收费）纳入财政预算管理。地方财政部门按　

国家规定收取的各项税费附加，从１９９６年起统一纳入　

元，超过了调整口径前预算外资金的最高额。　

２．１　９９６￣２００　１年：预算夕　资金规模反复　

为进一步加强预算外资金管理，ｌ９９６年国务院发　

布了《关于加强预算外资金管理的决定》，指出：“预算　

外资金是国家财政性资金，实行收支两条线管理。”自　监督下执行，是极有必要的。“十一五＇’规划提出了‘建立　

公共财政体制，实行全口径预算管理’’的战略要求。根据　

统一性、完整性的预算要求，政府各项收入应当全部由政　府预算，纳入统一管理体系中。根据全国人大有关要求，　

２０１　１年将努力实现预算外资金全部纳入预算管理。　

（作者单位：湖北经济学院财政与公共管理学院）　

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