91
524
328
998
12.83%
5
16.33%
2
100.00%
织的肯定和认可， 能广泛地动员更多的其他组织 参与本组织的项目和活动，才具有真正的“枢纽” 功能。
选项⑤：“联合众多中小社会组织共同承接项 目的组织。 ”130 组次填答（129，12.93%，排序 4）。 从组织发掘和整合社会资源的角度看， 能否联合 众多中小社会组织共同承接政府项目， 提供公共 和公益服务，是枢纽型组织必须具备的基本品质。 不具备者， 政府就不能认定其为枢纽型组织。 同 时， 这也是社会组织承接政府重大项目必备的基 本条件之一。
合计
组次
不同意
同意
很同意
态度差异 赋值后值
有效百分比（%）
排序
137
17
72
48
134
13.43%
3
142
1
81
60
199
19.94%
1
133
15
78
40
128
12.83%
5
130
17
75
38
117
11.72%
7
130
14
75
41
129
12.7
128
136
9
73
54
163
943
二、何以枢纽— ——培育“枢纽型”社会组织 的途径和机制
枢纽型组织的培育是社会组织培育的重要课 题。 课题组询问了培育枢纽型社会组织的途径和 机制， 并下设四个选项供被调查者选择 （单选），
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《北京行政学院学报》2009 年第 6 期
●法律·社会
127 个组织做了选择（单选），填答结果如下。
项是鉴别枢纽型组织的核心品质， 即发挥枢纽作 用。 多数被调查组织对枢纽型组织的认定，最看重 的是能发挥枢纽作用， 能得到多数社会组织和公 众的认可。 这从一个侧面否定了自封的或政府单 方认定的枢纽型组织。
选项⑦：“内部有完整结构及规章制度的组 织。 ”136 组次填答（163，16.33%，排序 2）。 大部分 被调查组织认为， 鉴定一个组织能否发挥枢纽作 用，要看其内部有没有完整结构及规章制度。 这是 组织化程度高、组织成熟的标志，也是执行力高的 保证。
6.控制、职权和沟通的等级结构 7.把实际知识全部放在最高等级以强化等级结构 8.组织成员之间纵向相互作用的趋势
6.控制、职权和沟通的网状结构
7.不认为组织领导者是无所不知的,知识可以放在网状系统的 任何一个位置上,这种位置成为职权的中心 8.组织中的沟通方向是横向的而不是纵向的
9.操作和工作行为受上级支配的趋势
内部的(当地的)知识、经验和技能
效的交往关系和专长
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《北京行政学院学报》2009 年第 6 期
政组织的整合机制， 强调下级服从上级的行政等 级 关 系 ，倡 导 “ 事 本 主 义 ”、 “ 感 情 中 立 ” （ 感 情 不 介 入）等行政文化。
与行政组织的行政整合机制不同， 社会组织 的整合机制是社会网络的有机整合，即社会组织之 间是完全独立、平等的，组织之间的整合机制依靠 的是以人为本的神圣宗旨、公益服务的价值、自助 与互助的精神、积极参与的合作理念和平等自主协 商的民主意识。如果枢纽型组织运用行政机制和手 段对其他组织承担日常管理，就从根本上违背了社 会组织的宗旨和特有的网络有机整合机制。
关键词： 枢纽型社会组织；鉴别标准；建构途径
北京市社会工作委员会制订的 《关于加快推 进社会组织改革与发展的意见》（以下简称 《意 见》），论述了构建“枢纽型”社会组织工作体系。 提 出要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社 会组织管理、发展、服务中的重要作用，努力探索 中国特色的社会组织管理模式。 以人民团体为骨 干，确认一批“枢纽型”社会组织；在现有人民团体 业务覆盖不到的领域，通过改造、提升、新建等形 式，构建一些新的“枢纽型”社会组织。 根据有关法 律、法规，授权这些“枢纽型”社会组织承担业务主 管单位职责，对相关社会组织进行日常管理、提供 服务；充分发挥其枢纽作用，使之成为党和政府与 社会各界群众广泛联系的桥梁和纽带； 充分发挥 其龙头作用，将性质相同、业务相近的社会组织联 合起来，进一步形成合力、促进共同发展。
3.等级制中的每一等级的不同的工作由其直接上级进行协调 3.通过他人的相互作用调整并不断重新规定个人任务
4.对每一职能角色的权力、义务和技术方法都有明确的规定 4.在一个有限的权力、义务和方法的范围内职责的扩散(问题不 上交、下推或放在一旁)
5.把权力、义务和方法转变为一个职位的职责
5.对组织承担的义务范围超过任何技术性规定
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《北京行政学院学报》2009 年第 6 期
●法律·社会
表 1 被调查组织对识别或认定枢纽型组织的标准选择
具体途径
①政府认定其为枢纽型组织。 ②能发挥枢纽作用、多数组织和公众认 可的组织。 ③在某一系统（领域）长期承接政府重 大项目的组织。 ④承担政府横跨多个领域项目的综合 型组织。 ⑤联合众多中小社会组织共同承接项 目的组织。 ⑥吸纳大量志愿者和公众参与项目实 施的组织。 ⑦内部有完整结构及规章制度的组织。
总体看来， 被调查组织对识别和认定枢纽型 组织的标准的看法不尽相同，与《意见》的提法也 有不同。 课题组对《意见》关于“根据有关法律、法 规，授权这些‘枢纽型’社会组织承担业务主管单 位职责， 对相关社会组织进行日常管理、 提供服 务”的提法，有不同见解。 因为这是把枢纽型组织 行政化的作法。 由某几个“枢纽型组织”承担原来 政府业务主管单位的职责， 对相关组织进行日常 管理的提法，有待商榷。 枢纽型组织与其他中小组 织的关系，是通过网络进行沟通与协作的关系，它 们之间最紧密的联系应当是共同承担实施项目 （特别是政府项目）的平等协作关系，而不是行政 隶属关系。
《北京行政学院学报》2009 年第 6 期 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2009）06-0080-04
●法律·社会
关于构建“枢纽型”社会组织工作体系的调查与思考 *
□尹志刚 李 泓
（北京行政学院 社会学教研部，北京 100044）
摘 要： 本文依据对社会组织调查的实证资料，描述鉴别枢纽型社会组织的标准，阐释培育“枢纽型”社会组织的途 径，探索建构“枢纽型社会组织”的思路和措施。
织的培育途径。 通过这种途径，才能培育出具有独
选项① “政府建立各种全市性社会组织联合 立性、自主性、网络整合与广泛参与机制的社会枢
会、志愿者协会（协会、行会等），把同类大、中、小 纽组织。
组织联合成枢纽组织，共同承担政府项目”的选择
选项② “政府把多种项目捆绑委托给有明显
数最多，占近四成（38.59%）。 即是说，通过政府在 优势的大型组织，促进大组织联合中小组织，形成
是改组组织，特别是更换领导团队。
行政组织的运行环境属于机械的行政科层
选项④“政府通过项目小组形式，促进大中小 制，其机制是行政组织化，即依靠严格的行政控制
组织自然联合， 形成依据不同项目随机聚散的网 和建立行政秩序来整合组织资源以保证行政效
络型枢纽组织”排序二，占 35.44%。 从社会组织培 率。 其主要特点是严格按照行政法规和秩序运作，
一、何为枢纽— ——鉴别枢纽型社会组织的标准
自上述精神颁布后， 对如何构建枢纽型社会 组织有各种议论和观点。 本课题首先探索识别枢 纽型社会组织的标准，即何为枢纽。 课题组设计了 6 个鉴别枢纽型组织的标准，请被调查组织选择。 选择率由高到低为（详见表 1）：
选项②：“能发挥枢纽作用、 多数组织和公众 认可的组织。 ”142 组次填答，态度差异赋值后为 199，有效百分比①为 19.94%，排序 1（下同）。 此选
收 稿 日 期 ：2009-10-15 作者简介：尹志刚（1949-），男，北京行政学院社会学教研部教授；李泓（1981-），女，北京行政学院硕士研究生。 * 本文是北京市社会科学联合会立项的重点课题“北京市社会组织的培育与管理”的成果之一。 本文引用的数据，除特 殊注明外，均来自课题组 2009 年 5 月在西城区所做的“北京市社会组织培育与管理调查”。 ①选项有效百分比的计算方法：本选项选择率除以所有选项选择率之和乘以 100，同时也是该选项在所有选项中的权 数。 态度差异赋值方法：不同意-2，同意+1，很同意-2。
选项①：“政府认定其为枢纽型组织。 ”137 组 次填答（134，13.43%，排序 3）。 对这一选项，大部 分组织也认可。枢纽型组织本来是政府的提法。得 不到政府认定和支持的组织，难以发挥其“枢纽” 作用。 但这不等于说，只要政府认定了，它就是枢 纽型组织。 政府认定的枢纽型组织，也必须是符合 枢纽型组织的标准，关键是能发挥枢纽作用。 在政 府认定过程中，对各种类型和规模的社会组织，不 能厚此薄彼、刻意栽培，更不能吃偏食— ——给予其 他组织不能分享的特殊政策和资源。 对人民团体 范围的组织，也不能一味呵护、偏袒。 最忌讳的是， 使其垄断政府的项目和资助。 只有所有社会组织 都能获得平等的发展平台和机会， 通过提升公共 和公益服务的质量和数量， 来赢得公众和其他组
不同社会领域建立各种全市性的社会组织， 把具 枢纽组织”排序三，占 15.76%。 选项③“政府促进
有相同服务宗旨和内容的同质的、 规模不同的组 大中小组织联合申请承担项目， 自然整合成枢纽
织联合起来，通过共同承接政府项目的纽带，来培 型组织”排序 4，占 10.21%。 这是培育人民团体之
育枢纽型社会组织。 课题组认为，这一途径是在整 外的、 承担政府相关领域常规项目的枢纽型组织
9.沟通内容由信息和建议构成而不是由指令决定构成
10.把坚持忠诚于组织、服从于上级作为成员资格的条件