我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年简介：我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年杨志勇内容提要：979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算内容提要：1979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

1994--1999 年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，注重预算收入管理，与此同时初步形成了复式预算体系，完成了《预算法》的立法工作，并进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。

2000--2013年，我国预算管理制度逐步健全。

这一阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，统筹预算内外资金。

2013 年至今，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的总体方向进行改革。

未来预算管理制度将在中期财政规划、预算体系、预算公开与监督等多方面同时展开，并将为国家治理的现代化提供制度支撑。

关键词：预算管理；政府预算；财税改革改革开放以来，预算管理的重点实现了从赤字、收入到支出的转变。

随着部门预算改革和全口径预算管理改革的推进，预算外资金成为一个历史名词。

我国已形成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系。

按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的精神进行改革。

为适应经济社会环境的变迁，预算管理制度改革或大或小，从没有停止过。

一、预算管理制度的恢复：1979--1993 年1979 年，我国预算管理制度开始恢复重建。

经济建设与市场化改革的同步进行，使财政支出压力陡增，预算平衡不断受到挑战。

与此同时，作为“财政资金”的预算外资金规模的扩大，使得既有制度无法适应管理的需要。

这一阶段，计划经济时代的国家预算管理功能定位对预算管理工作影响较大。

（一）预算报告与批准制度的恢复早在1951 年，政务院就发布了《预算决算暂行条例》，对预算的基本原则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定等作了规定。

1954 年《宪法》所规定的全国人民代表大会行使的职权就包括审查和批准国家的预算和决算。

受多种因素的影响，我国预算管理制度曾长期处于不正常的运行状态。

直到改革开放之后的1979 年，我国才正式恢复编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告，由全国人民代表大会审议批准后执行的做法。

1979 年6 月21日，时任财政部部长张劲夫在全国人大五届二次会议上作《关于1978 年国家决算和1979 年国家预算草案的报告》。

1980 年8月30 日，时任财政部部长王丙乾在全国人大五届三次会议上作《关于1979 年国家决算、1980 年国家预算草案和1981 年国家概算的报告》。

预算报告制度从此恢复。

为适应预算审查的需要，1983 年3 月，第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大财政经济委员会。

这是一个在全国人大及其常委会的领导下审查预算报告和预算草案的机构。

为适应审计监督的需要，中华人民共和国审计署于1983 年9 月15 日正式成立。

其主要职责包括：向国务院总理提出年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告；受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告；向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果；等等。

（二）预算管理制度的更新：《国家预算管理条例》的发布《预算决算暂行条例》“暂行”40 年之后，已不能适应现实发展需要。

1991 年，为加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，国务院发布了《国家预算管理条例》（以下简称《条例》），并于1992 年1 月1 日起施行。

《条例》覆盖各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位（包括国家机关、社会团体、全民所有制企业事业单位等），对国家预算管理作了全面规定。

按照《条例》，国家预算实行统一领导、分级管理、权责结合的原则；国家预算应当做到收支平衡；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算，且区分了中央预算和地方预算。

《条例》要求：各级人民政府、各部门、各单位应在每一预算年度之前按照规定编制预算草案；国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。

关于各级预算收入和支出的编制，《条例》规定：各级预算收入的编制，应当坚持积极可靠、稳定增长的原则；按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、虚列，不得将上年的一次性收入作为编制预算收入的依据；各级预算支出的编制，应当坚持量入为出、确保重点、统筹兼顾、留有后备的原则；在保证经常性支出合理需要的前提下，安排建设性支出；各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%--4%设置预备费，用于解决当年预算执行中难以预料的特殊开支；各级政府预算应当设置一定数额的预算周转金。

《条例》还对地方预算草案和中央预算草案的审查和批准作了规定。

地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后，提请本级人民代表大会审查和批准。

财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，由国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。

（三）预算平衡管理：更加注重综合平衡这一阶段，预算管理特别注意预算平衡和赤字控制。

从实际数据来看，按照当年的财政赤字口径，1979 年以来，仅1985 年出现财政结余。

当时所采用的财政平衡公式，将公债收入作为财政收入。

这样，发行国库券和其他债务融资方式所带来的财政资金都被视为财政收入。

显然，根据该口径确定的财政赤字，所有债务收入都不是赤字，只有财政部向中国人民银行的透支才是赤字。

这使得部分财政赤字因此被“隐藏”起来。

在此阶段，预算平衡和赤字控制得到高度重视。

财政收支平衡，并略有结余，被视为财政收支运行的理想状态。

从20 世纪80 年代中后期开始，“振兴财政”口号的提出，就是对现实财政困难的反应，也是对预算平衡目标的追求。

消灭赤字目标虽未能达到，但预算平衡理念的坚持，在一定程度上保证了财政赤字规模不至于过度膨胀，对于减少货币的财政性发行也有重要意义。

这一理念在《国家预算管理条例》中也得到体现，即经常性预算不列赤字；中央建设性预算的部分资金，可通过举借国内和国外债务的方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构；地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。

这一阶段对预算平衡有了新认识。

宏观经济管理更注重综合平衡，而不是财政平衡。

在财政赤字不可避免的同时，财政、信贷、物资、外汇综合平衡得到重视，即认为，只要实现了综合平衡（内含了资金与物资的平衡、国内与国外的平衡），国民经济就会稳定。

应该说，当时财政赤字的出现，也受到现代宏观经济学的影响。

在现实中，为更好地实现预算平衡目标，积极开拓财源，增加财政收入，并努力控制支出规模，节约支出，是预算执行中的常态。

此外，严格的财务管理，保证了财政支出范围和标准不突破，促进了预算管理工作的开展。

这一阶段，债务管理制度逐步形成。

我国1979 年先行恢复举债外债，1981 年开始恢复发行内债，债务管理注重控制国债年度发行额的控制。

年度预算经全国人大审议批准后，国债发行规模一般不得突破，也不能减少。

按照债务预算，财政部制定年度发行计划。

国债发行规模由当年财政赤字和以前年度发行的到期国债本金组成。

每年预算报告批准前的第一季度，国债发行额度控制在此期间国债到期还本付息额度内。

（四）预算外资金管理：从总量调节到制度规范预算外资金在新中国成立之初就存在，但规模一直不大。

在财政体制统收统支之大背景下，预算外资金调动了地方、部门、企事业单位的积极性。

1979 年之后，以放权让利为特征的财税改革直接导致预算外资金规模的扩大。

在预算外收入中，国有企业和主管部门收入所占比重最大，也是增加最多的。

大量预算外资金直接影响计划式宏观调控。

预算外资金用于基本建设，影响财政信贷资金综合平衡。

1983 年2 月28 日，财政部所颁发的《预算外资金管理试行办法》要求加强预算外资金管理，搞好财政信贷综合平衡，提高经济效益。

根据该办法，预算外资金是指根据国家财政制度、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各企事业单位自收自支的财政资金，包括：地方财政部门管理的各项附加收入和集中的各项资金；地方和事业单位管理的不纳入预算的资金；国营企业及其主管部门管理的各种专项资金；地方和中央主管部门所属的不纳入预算的企业收入。

财政部要求，对未经国务院、财政部批准，由各地自行设定的预算外资金项目，进行一次性清理整顿，同时加强预算外资金收支计划管理，管好用好预算外资金，特别是控制预算外资金用于基本建设。

这一阶段，国家还对预算外资金征收基金，弥补预算内财力的不足。

1983 年，国家对预算外资金等开始征收国家能源交通重点建设基金。

1983--1993 年，累计征收1810.89 亿元。

1989 年起，又对预算外资金征收国家预算调节基金，将部分预算外资金转化为国家预算收入。

此外，国家为了形成综合财政计划，全面统筹财政资金，综合平衡社会财力，还开始编制预算外资金收支计划。

从1989 开征到1996 年全面停征，累计征收调节基金685.97 亿元。

虽然国家加强了管理，预算外资金规模还是以较快的速度扩大。

预算外资金在促进经济和社会发展的同时，也存在一些问题，如化预算内收入为预算外收入；又如用预算外资金乱上计划外项目，扩大固定资产投资规模，影响调控；再如未按规定用途使用资金，挪用生产发展基金发放奖金、实物和搞福利等。

1986年，国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强预算外资金管理，搞好社会财力综合平衡，更好地发挥其在国民经济建设中的作用。

即便这样，这一阶段的预算外资金规模的扩大仍无法避免。

1992 年，预算外资金达到3854.92 亿元。

规模庞大的预算外资金中有相当部分是国有企业和主管部门收入，1992 年，该类预算外资金收入达到2878.59 亿元，占全部预算外资金收入的74.67%。

将国有企业和主管部门收入视为预算外资金，与企业改革将企业视为自主经营、自负盈亏的主体存在矛盾。

1993 年，随着《企业财务通则》和《企业会计准则》的推行，再将国有企业和主管部门收入视为预算外资金是不合适的。

《企业财务通则》和《企业会计准则》通过之后，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。