合同能源管理在我国的发展和存在的问题

国家发改委 /世界银行 /GEF 中国节能促进项目办公室

执行主任王树茂

合同能源管理的概念最早出现于上个世纪 70 年代。当时由于“能源危机” 使发达国家企业的能源费用大幅度提高，因此受到巨大的冲击。与此同时，许多技术开发商和设备供应商纷纷向企业推销节能技术和节能设备，企业为面临许多疑惑：本企业的节能潜力在哪里，到底有多少？

大量广告推销的节能技术和节能设备中，哪些是最适合本企业的？

如何制订节能规划、设计和实施节能项目？

节能项目所需的资金如何解决？

面临企业的这种需求，一种以盈利为目的公司一节能服务公司（在国际上简称为ESCO ，目前在中国简称为 EMCo ）出现了。他们为客户提供一种全新的节能服务模式一合同能源管理，为供客户提供系统节能服务：能源效率诊断和节能潜力分析、节能项目可行性探究、项目设计、项目融资、设备选购、施工、节能量检测、人员培训等项目的全过程服务；向客户保证实现合同中所承诺的节能量和节能效益；在合同期内， EMCo 的收益与节能量直接挂钩，与客户分享节能效益。合同结束后客户得到全部设备和节能效益。可见，对客户来说，合同能源管理的实质是以未来的节能效益进行节能投资，是一种多赢的市场机制，客户获得了节能效益， EMCo 得到了盈利和发展，同时也获得了社会环境效益。

1992〜1994年，在世界银行和全球环境基金的支持下，中国完成了《中国温室气体排放控制问题及战略研究》。该项研究的一个重要结论是：中国有巨大的节能潜力，全社会存在着大量技术成熟、经济和环境效益都很好的节能项目，但由于各种市场障碍，这些项目未能普遍实施。为此，中国政府与世界银行多次探讨如何促进节能项目普遍实施的问题。经过一系列的研究和讨论，中国政府与世界银行一致认为：中国正经历从计划经济向市场经济过渡的深刻社会变迁，原有计划经济时期的节能管理体制越来越不能适应新的形势，因此，节能工作的管理方式也应该随之改变。总的说来，节能应该是两条腿走路：在建立和完善节能法规、标准和激励政策的同时，有必要引进和推广一种基于市场机制的节能投资及服务融为一体的新机制一合同能源管理。1996年，在我国政府与世界银行合作实施的《中国节能促进项目》的支持下，北京、辽宁和山东成立了三家示范 EMCo，拉开了在我国引进、推广合同能源管理的序幕。

三家示范 EMCo 从 1997 年到 2006 年 6 月底，其能效投资逐年稳步增长，累计为客户实施了453 个节能项目，投资总额达12.62 亿元，通过实施这些项目，EMCo 获得净收益 4.2 亿元，而客户的净收益则是 EMCo 收益的 8〜10 倍。这些项目产生了良好的节能和环境效益：形成节能能力 137 万吨标准煤 /年。三家示范公司的成功实践证明：合同能源管理在我国是可行的，具有强大的生命力。2000 年6 月，原国家经贸委资源司向全国发布了《关于进一步推广合同能源管理机制的通告》，并做了大量的宣传、培训工作。这一通告得到了社会各界的响应。国内众多企业和从事节能的有识之士目睹了示范所展示出的成果，也认识了基于市场的可持续发展的节能新机制的发展前景。他们受到示范成功经验的鼓舞和激励，纷纷投入到宣传、推广和实践合同能源管理工作中来。

实践表明 , 在中国引进和推广合同能源管理这一节能新机制具有十分重要的意义。通过专业化的 EMCo 以合同能源管理机制为客户实施节能项目，可以克服目前众多企业在实施节能项目时所遇到的障碍，诸如技术和方案选择、项目融资困难和管理风险等。EMCo 帮助企业克服这些障碍，可以加速实施目前广泛存在于企业中、具有良好节能效益和经济效益的项目；更重要的是，基于市场运作的 EMCo 受利益最大化驱使，会努力寻找客户实施节能项目，努力开发节能新技术和节能投资市场，从而使自身不断发展壮大，最终将在中国形成一个基于市场的节能服务产业大军。目前，EMCo行业组织一中国节能协会节能服务产业委员会（简称“ E M CA ）已有会员 300 多个；在 2004 年和 2005 年的两年间，节能服务企业以合同能源管理机制实施的节能项目，投资总额超过 16.7 亿元， 2006 年投资总额近 20 亿元。

我国政府对“合同能源管理”机制给予了高度关注，许多重要的政府文件中明确提出要把推广“合同能源管理”作为推进我国节能的重要措施。国务院批准的《节能中长期专项规划》和《国务院关于加强节能工作的决定》（国发[2006]28 号）也明确提出“加快推行合同能源管理，推进企业节能技术改造” 。

尽管如此，合同能源管理的推广，我国节能服务产业的发展仍然处于发展的初级阶段，进一步发展还有诸多不利的环境和障碍需要克服：

（1）在现行的我国税收制度下 EMCo 的纳税负担过重

基于市场运作的 EMCo 为客户提供优质的服务，其中也包括通过面向全

社会的采购为客户优选节能设备。然而我国的税务部门总是把 EMCo 看作是一般的节能设备销售商，即误认为 EMCo 是通过转卖节能设备从中谋利的，因此把 EMCo 与客户的节能服务合同看成设备购销合同。这样，就把 EMCo 的服务费视同一般节能设备销售商的加价，纳入增值税的规范，也就是说，把本应该是服务税的部分变成了

增值税；与此同时， EMCo 的收益来自于节能效益分享，由于税务部门把 EMCo 的服务看作简单的设备销售，因此把节能效益分享看成了设备销售的分期付款。根据我国的税收制度的权责发生制，在 EMCo 把节能设备安装到客户后就被认定为设备销售已经实现，这样，在 EMCo 为客户实施节能项目后还只刚刚开始分享节能效益（刚开始回收投资）时，就被认定应立即按合同全额上缴企业所得税。本来 EMCo 为客户出资做项目已承担了风险，还得为尚未得到的收入提前支付所得税，可以说是雪上加霜。希望有关部门认真研究，为 EMCo 的发展提供政策支持。

（2 ）目前的信誉环境不利于 EMCo 的发展由于目前我国企业的信誉环境尚待改进，无论是 EMCo 还是耗能企业（EMCo 的客户），都存在这个问题。企业怀疑 EMCo 的承诺是否是真的； EMCo 怀疑客户能否能真正按合同分享节能效益。当前的重要任务是，采取有效的技术的和管理的措施，降低 EMCo 和客户的履约风险。

（3）在现行的政府机构的财务管理制度下 EMCo 难于为政府机构实施节能项目

1992 年美国两院议会通过议案要求政府机构与 ESCO 合作，以合同能源管理模式实施政府楼宇的节能改造，从而达到既不需要增加政府预算，又取得政府机构带头节能的效果。在这个法案中，允许政府机构在不增加能源费用的前提下，把合同能源管理项目所节约的能源费用与 ESCO 分享；同年加拿大政府也通过实施“联邦政府建筑物节能促进计划”（简称FBI），以合同能源管理模式推动政府机构的节能。然而，在我国现行的政府机构财务管理制度下，EMCo 不可能与政府机构分享节能效益，除非中央财政或地方财政作出适当的决定，允许政府机构在不增加能源费用的前提下与 EMCo 分享节能效益，或允许节能改造费用视同能源费用列入政府机构的预算和采购。

（ 4 ）我国金融机构尚未能积极为合同能源管理项目融资

目前，我国的 EMCo 很难通过银行等金融机构为合同能源管理项目融资，其原因主要是：我国的EMCo 都属于中小企业，刚刚成立的EMCo 在金融系统尚未建立信誉；节能项目不像一般的建设项目能形成抵押物；银行等金融机构的信贷评估部门尚不熟悉 EMCo 的业务；尽管我国的《物权法》已于 2007 年 10 月 1 日生效，但是 EMCo