中国选民的缺位
上级 服务
地方 政府
服务
征税 选举？
纳税人
民主缺位的后果

农民税费负担重 税费主要用于政府自我服务：
地方工程未必符合地方需要 政府内部消化，贫困地区铺张浪费 政绩工程和形象工程 完成上级指派任务，笼络上级官员


地方赋税有可能过低，不能维持必要的公 益事业。
中央集权控制模式及其局限性


中国如何防止地方政府滥用征税权？中央 限制地方征税权，打击地方“积极性”。 1994年分税制：划分中央税和地方税，但中 央仍然控制税收立法权和政策制定权，控 制地方税收的制定权、解释权、税目决定 权和税率调整权，地方仅负责税的征收。 事权和财权脱节：地方政府的事权范围相 对较大，但财政范围相对较小，“预算外” 和“制度外”等非税财政收入大规模上升。

中央有限的信息和资源


即使中央政令是合理的，也难以实施
2004年 “铁本事件”涉及规模浩大的违规工程， 但中央只是在征地全部完成且工程进行到相当 阶段后才得知，下令停工时已经造成巨大损失 2003年特大洪水，中央给安徽淮河流域的蓄洪 区提供4.1亿元救灾资金，被一些乡、村以虚报、 重报损失的方法截取、私留，挪用中央资金已 成普遍习惯，即使可能判处死刑。 乡村两级负债高达五、六千亿元，但中央担心 一旦承诺支付可能出现“天文数字”的虚报债 务


中央集权代表专制，和《独立宣言》相矛盾； 贵族制江河日下，民主制蒸蒸日上； 建立联邦制防止多数人暴政。

问题：如何打破孟德斯鸠定律，解决中国人口和 民主之间的矛盾？从人大到人大常委会？
权限划分标准：重要程度

中国根据重要程度界定中央与地方权限：

《立法法》第八条：中央立法权的保留； 中央立法权原则上不受限制； 法院管辖权划分：上级法院审查“重大”、“复杂”、 “疑难”案件。上级法院比下级法院水平更高？


拆除中央的制度性障碍

改革户籍制度：
各地正在陆续放松户籍限制，浙江和广东等省 将取消农业户口、统一城乡户籍 公安部尝试建立城乡统一的户口登记管理制度



改革土地产权制度，允许农村集体土地直 接进入土地市场，不需要经过征收而成为 国有土地。广东试验违反土地管理法？ 取消选举法对农民政治权利的歧视（1/4条 款），保障农民（工）的结社自由。

为什么中央不能越俎代庖？

中央政府缺乏足够的意愿、信息和能力干 预地方决定。
意愿：中央政府本身并不受选民有效控制，不 能保证不主动侵害农民利益。 信息：中央不了解地方情况，不承受地方规定 的负担，不能及时发现地方侵权行为。 能力：中央资源有限，不能有效实施对农民有 利的政令。


中央不应干预必要的地方征税，否则无法 促进必要的公益事业。
中央造成的农民负担

户籍制度和迁徙权限制，就业和社会保障 土地管理制度限制集体所有权自由转让。 中央下达的地方任务增加地方财政压力：
每个乡镇必须具备乡镇企业，造成地方债务； 各类达标、评比、检查活动迫使地方招待，最 后摊派到群众上，大量吃喝“白条”拖垮私人 餐饮业；国家级贫困县拖欠5000张白条，80多 万 地方干部时间截为三段：1/3吃喝接待，1/3开 会和陪同检查考核，只有1/3用于正常工作。
联邦权力是最高的，州的措施不得“抵触”合 宪的联邦措施。以个人所得税为例。 马里兰州无权对联邦银行征税，因为征税可能 “摧毁”联邦银行。


为信任”州，因为州 的征税行为不受联邦的控制。 美国联邦体制：

中央和地方在人事和财政上完全独立，中央政 府不能控制或干预地方政府的立法、行政和司 法过程。 惟一的中央控制：联邦司法保证地方法律规范 符合联邦宪法与合宪法律。


回复理性人的公共开支模式
选民
选择服务 选择纳税
纳税人
如何减轻农民税费负担？


民主责任制(democratic accountability)：保证 决定税费的地方政府直接对当地选民负责， 否则不可能信任地方征税或收费行为，也 不可能杜绝政绩工程、形象工程。 民主责任制的缺失导致权力—义务链条的 断裂，政府对社会施加负担和义务，但不 需要为此付出成本，而义务的承担者不能 决定自己身上的负担。

“信任”的制度基础

理性人模式：没有控制，就没有信任。
人民之所以“信任”政府征税，是因为他 们通过选举控制决定税收的立法机构。

在民主体制下，全国的选民信任中央政府 征税，地方的选民信任地方政府征税。
但是全国的选民不能信任地方政府对中央 机构征税，地方选民也不能信任中央征税， 除非保证税率平等。

民主与信任
征税
政府
选举
选民
为什么纳税？
服务
政府
纳税
纳税人
纳税人=选民

选举权和纳税义务相统一：以税换取公共服务。 纳税人之所以用自己的钱维持他们的政府，是因 为他们需要政府为他们做事情。“天下没有免费 的午餐”，公共服务的开支必须由受益者来承担。
纳税者作为选民决定交多少钱，以换取多少政府 服务。纳税者和选民必须是同一个实体，否则权 利和义务就发生脱节，征税权也就不可 “信任” 。 地方民主：纳税者=选民，防止政府横征暴敛的 制度保障。
联邦只享有宪法规定的权力，除此 以外是州的权力范围。
但联邦政府为了实现宪法所列举的 目标，国会有权制定“必要与合适 之法律”。 什么是国会可以制定的“必要与合 适之法律”。



“美国银行案”（1819年）


问题：地方（州）政府是否可对中央（联 邦）政府开设的银行征税？ 联邦最高法院判决：

联邦权力有限，但是宽松解读“必要与合适” 条款，因而联邦有权开设银行。
法治视野下的中央与地方关系
——中央与地方关系的模式转变
纵向分权：中央与地方关系

单一制：中央集权的原始统治模式 复合制：
邦联制：主权国家的集合体 联邦制：复合共和模式，美国宪法创造

孟德斯鸠定律

单一制背景下的国家规模与制度选择：

大国适合君主专制，小国适合民主。


民主与规模的悖论：代表性和决策成本相平衡； 布坎南的公共选择理论：统治成本最小化。 美国没有接受纯粹类型的模式，采取复合式。


中央税包括维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种，不适合 地方征管，具体包括国家安全、外交与中央国家机关运行，调整 国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控。 地方财政承担本地政权机关所需支出，本地经济与事业发展所需 支出，由地税局征收。 中央与地方共享税：同经济发展直接相关的主要税种。由国税局 征收，增强政府总体征税功能。 地方税收占全国税收总额的45%，加上中央返还和大量预算外和 制度外收入，大大超过中央。 中央仍控制地方税收的制定权、解释权、税目决定权和税率调整 权，地方主要负责征收。 地方税种税基不够宽、税源不够充足、收入不够稳定，大部分财 政收入仍来自中央转移支付。
取消农业税的困惑

入不敷出：某些农业大省将面临财政困难
农业税占省财政收入平均3%，但在黑龙江省超 过11%。 乡镇债务平均400-1000万元，村级负债100万元 精简乡镇机构？教育等公益事业仍需维持。


税费反弹：地方需要+挥霍浪费的压力
黄宗羲定律：中国历代苛捐杂税“积累莫返之 害”，农民负担暂时减轻，但反弹后更重。 1949年后七次机构改革：膨胀—精简—再膨胀
中央应该管什么？

保证中央制度、法律、政令本身不歧视或 损害农民利益，需要民主政治制衡。
完善地方选举和诉讼机制，允许并帮助地 方选民通过民主和法治管理自己。 逐步从主动的立法干预（撤消下级立法） 和行政干预（行政命令）转移到被动的司 法干预模式，建立司法审查制度，通过法 治的方式解决中央和地方法律冲突。


潜在假定：中央政府有能力、有义务纠正地方政 府的错误，地方民主的缺失导致对地方政府的不 信任。 中央集权的困惑：

中央不清楚地方需要，造成“一刀切”； 中央能力有限，无力控制地方保护主义或贸易歧视。
税收与地方民主

中国传统体制：中央集权垄断了税收立法权，地方财政收 入上缴中央。 1994年分税制：
拆除地方的制度性障碍

中央有义务通过制度消除地方政府对农民 权利的种种制度性障碍。

遏制地方保护主义，例如潮安果脯事件，南京 禁止运瓜拖拉机、三轮车进城的通知； 完善地方民主与法治，改善农村的政治和法治 生存环境；否则，农民仅剩下“上访”一条途 径，而上访几乎是一条“死路”。


为什么上访在中国如何普遍？为什么美国 没有“上访”？
建立法律规范审查制度

地方民主失效，中央司法干预：
“多数人暴政”：地方规定剥夺和损害当地少 数人的利益； “美国银行案”：地方政府对中央或其它地区 采取歧视性措施。


司法保障模式：中央干预的目的是防止地 方违反宪法为农民保障的宪法权利，而非 束缚地方自治能力。中央的作用是辅助性 的，主要在于纠正地方民主和法治所不能 解决的剩余问题。

分税制的问题：


税与民主


税关系到每个人切身利益，也是政府机器 的动力，是人民和政府交流的介质。 人民对税权的控制是
促发民主宪政的导火线，参照英美经验。 政府理性的关键保障。


人民主权的最终标志：如果人民不能控制税， 那么也不能控制其它命运，只有任由政府摆布
美国银行案

美国是一个联邦制的国家，它 是在“邦联”的基础上建立的。 也就是说，各“邦”作为独立 的国家在先，而由“协议”成 立的统一的联邦在后。。