湖北省高等教育自学考试本科毕业论文论文题目：论政府在公共管理中的角色与地位专业：行政管理学考生准考证号：110111400223***名：**指导教师：邓大松教授二〇一四年三月摘要随着社会主市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，导致政府在公共管理领域的责任扩大，以行政手段实施公共管理。

公共管理与行政管理不分的局面必须改变。

现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府、非政府组织（包括非营利性组织、营利性组织）与民众作为平等主体，共同承担起公共管理的职责；政府在公共管理方面只承担有限责任。

关键词：政府职能；公共管理行政管理；承担责任一、引言作为一门独立的学科，公共管理诞生与20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。

在中国，公共管理仍是一个正在发展中得新兴学科。

随着社会的进步和科学的发展，公共事务越来越多，社会对公共服务的需求越来越大，公共管理学研究的领域和发展空间也越来越大，越来越发达。

但就对公共管理、政府在公共管理中得地位与作用，以及在公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。

作为行政管理专业的学员，就上述问题提出个人对大兴区政府在公共管理中的地位和作用的理解，供商酌指正。

二、基础理论概述（一）公共管理的内涵自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭，莫衷一是。

不过，综合各种学术观点可以看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成三个方面的共识：第一，任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。

这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。

第二，随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。

第三，在公共管理发展的历史进程中，政府管理知识历史发展的阶段性产物。

基于以上共识，公共管事公共管理者是为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的，不以盈利为目的的一切管理活动和过程。

这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。

可以认为，公共利益是基于社会成员个人利益产生，并从多种多样的具体个人利益中抽象出来，具有普遍性、共享性和社会性的利益。

由于个人利益是现实的，所以公共利益并不是虚无的。

同时，个人利益又必然是具有差异性的，公共利益的冲突和抵触，所以，公共利益不是也不可能是个人利益的总和。

因而，公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。

（二）西方学者对政府在公共管理中职能权限的争论政府公共管理职能在几个世纪里经过反复讨论，由最初的自由放任管理阶段到后来政府和福利国家的全面干预阶段，这个阶段维持了一段时间，经过一段世纪的演化，政府公共管理理论发展到新公共管理阶段，政府公共管理只能历经几次经济危机的实践考验终于有了较为明确的结论。

政府公共管理职能主要包含两个方面，对外是政府对经济和社会的管理，政府管对外管理本质是政府对外职能的显现，构成政府公共管理的外域；对内的政府政府自身的管理，它是政府内部管理的一部分，构成政府公共管理的内域。

本文由于选题的范围限制，只讨论政府公共管理职能的外域，即政府对经济、社会的管理，政府公共管理的外域方面的内涵主要包括其管理的服务性、公共性和公民社会的合作共治性。

西方学界定义的三大政府公共管理模式：一是新公共管理模式，新公共管理模式则包括效率驱动模式、小型化和分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式；二是韦伯- 威尔逊模式，威尔逊将行政管理作为专门的技术领域来看待，提出了行政和政治二分的理论原则以及建立专门行政管理学的构想；三是里格斯行政模式三分法，来自于里格斯行政生态学说，将政府公共管理模式划分为棱柱模型、衍射模型、和融合模型。

（三）中国学者对政府公共管理的实践中国政府管理实践经过长时间的探索，不断总结政府在公共管理中的经验，逐渐形成了中国特色的公共管理模式。

一是珠江模式: 走出一条具有中国特色的沿海地区新工业化发展道路，主要是指改革开放后珠三角城市利用国家赋予的优惠政策，创造了由地方政府主导的外向型快速工业化经济发展模式，通过与外来资源相结合，以其独特的劳动力地、土地理和区位等优势实现经济的发展。

二是苏南模式：本质上是“政府超强干预模式”，又称“政绩经济模式”、“能人经济模式”和“地方政府公司主义模式”。

大部分情况下是指通过发展乡镇企业实现非农化发展的方式，主要是出自通费孝通研究的江苏省常州、无锡和苏州等地区发展模式。

其主要特征是：乡镇政府主导乡镇企业的发展；乡镇企业的所有制结构以集体经济为主；农民依靠自己的力量发展乡镇企业。

经过中国政府多年的实践和探索，虽在理论和实践中都取得了巨大成功，我国实践中形成的这几种模式，但其仍旧存在着整个中国政府公共管理过程中的通病：如官商勾结、官员寻租和官治金融等等现象。

（四）我国政府职能的定位第一，经济调节职能。

政府要优化经济结构，为经济发展提供良好的宏观经济环境。

就是政府运用必要的行政手段、法律手段和经济，促进城乡和区域经济协调发展，调整和优化经济结构，调控和引导经济运行，稳定物价和国际收支平衡，增加就业、实现经济的稳步增长。

第二，社会管理职能。

政府为增进公共利益，依法对社会事务实施管理，通过动员社会力量，整和社会资源。

就是要妥善处理社会矛盾，依法管理和规范社会组织、社会事务，完善社会管理法律、法规和政策，促进社会公正，维护社会稳定和社会秩序。

培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。

提高政府应对公共危机的能力，依法建立健全各种突发公共事件机制。

加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。

第三，市场监管职能。

政府促进市场良性发展，对市场加强管理与监督。

就是要创造公平和可预见的法制环境，实行信用监督和失信惩戒制度，建立健全社会信用体系，完善群众参与、行业自律、舆论监督和行政执法相结合的市场监管体系，规范和整顿市场经济秩序，建设有序开放、统一、竞争的现代市场体系。

第四，公共服务职能。

政府为满足公共需要，提供公共产品的服务行为的总称。

就是要健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务，完善公共政策，推进部分服务和公共产品的市场化进程，建立健全公共服务和产品的绩效评估和监管制度，讲求质量，降低成本，简化程序。

三、政府在公共管理中的角色与地位（一）政府在公共管理中的角色地方政府作为国家权力在地方上的代表，在公共管理活动中占据强势主体地位，发挥主导作用。

然而在社会主义市场经济条件下，地方政府为促进社会经济的发展，要保证自身权力的平稳运行，时刻牢记自身在地方经济发展中的居中地位，不能运用行政权力过度干涉经济发展。

地方政府通过协调中央和地方利益，规范社会秩序以及提供公共服务，维护社会稳定，推动地方经济发展来实现其公共管理职能。

其主要作用包括以下几类：首先，推动政府职能转变，解决历史遗留问题的角色。

随着政企分开改革的进一步深入，政府职能应从微观领域转变为宏观公共管理。

在公共管理活动中，通过政府公权力来解决政企不分、政资不分、产权模糊等深层次历史遗留问题，推动企业发展。

同时，政府在公共管理活动中可对国有资产进行合理规划，区分开中央政府和地方政府的产权、财权和事权，改变国有资产条块分割、经营责任不清的历史遗留问题。

其次，规范社会秩序，提供优质公共服务的角色。

地方政府掌握国家公权力，在公共管理活动中处于强势主导地位。

作为公共服务的提供者和社会秩序的维护者，地方政府有义务也有能力在公共管理活动中运用自身权力和地位，从经济、文化、社会保障等多方面为地方百姓提供良好的社会环境，改善群众生活水平。

再次，公平正义的维护者角色。

我国政府要充当较为有效遏制腐败现象和公平地分配社会财富的角色。

历史已经证明，市场经济的繁荣需要社会具有相当的购买力，不单单需要企业的发展。

这就需要政府必须顾及社会的公平与正义，在培育市场的同时一定不能忽视这一点。

否则，购买力不足、贫富差距过大也会造成社会的不稳定和市场的萧条。

同样，由于腐败问题主要表现为政府官员的腐败或政府公共权利的“寻租现象”，对这些问题政府应该采取有效的措施加以解决，如不加以有效扼制，对于我国这样处于现代化进程中的国家，将大有使现代化的成果付之东流的危险。

此外，在社会各种利益冲突中，有些个人或团体会凭借控制大量资源的优势，处于冲突的主导地位。

他们或是蓄意制造混乱，或是歪曲事实，此时政府要保护社会冲突中的受害者，维持社会公正。

第四，公共服务提供者角色。

市场经济的本质要求政府在进行公共事业管理时不是管制的形态，而是应该是以服务的态度为经济和社会发展服务。

我国处于转型期的政府各行业部门事业单位、对企仍保持较多的控制和干预，这主要是受计划经济体制的影响，地方保护主义严重，缺乏鼓励非公有制经济发展的政策，人浮于事、机构职能重叠的状况依然存在，行业组织尚未摆脱政府机构的巢臼，市场主体参与成本高，过多的前置审批和行政许可未能有效控制，进而导致政府部门政务公开不到位。

因此，政府必须从以“统治为中心的管理”转向以“服务为中心的管理”，要从统治者的身份转变为社会服务者的身份，政府的角色必须转变，政府的权利关系必须调整，即政府工作的出发点必须是社会、企业、公民的意愿和要求，必须充分利用社会和市场的力量提供公共服务，社会、市场、企业、公民既是政府服务的对象，也是公共事业管理的对象，加快医疗、卫生、基础设施、教育、就业、社会保障等方面的建设，为公民市场、社会、企业、提供更多的方便和福利。

（二）政府在公共管理中的地位首先，政府注重体现“民本”理念，是人民权利的维护者。

政府比较注重解决老百姓的一些实际问题，为老百姓提供服务、为经济发展创造环境、为社会管理社会公共事物，如为农民提供农产品价格补贴，为进入大学的学生提供贷款。

政府对私营部门不愿或不能提供的社会福利项目和基础设施建设进行巨额投资，财政投入尽可能向公共事业倾斜。

近年来各国公共支出占到政府财政支出的很大比例，政府卫生、社会保障、等各种福利项目上的支出投入巨大。

其次，有效发挥政府宏观管理作用，是国家宏观经济政策的制定者。

政府的主要职能体现在促进社会公平，提供公共产品和管理治安、外交、国防等方面的产品，提供社会保障（福利、救济、保险等）、征税、制定经济政策，各级政府都要严格依照既定的权限履行职能。

政府站在管理社会的角度上，如在企业集团与社会公众利益发生矛盾时，政府保持中立，通过法院系统来解决此类问题，不参与、不干涉矛盾纠纷。

极大地避免和减少部分政府人员权力过大而有可能导致行为，既能有效减轻政府本不该全部承担的管理和化解社会矛盾的压力，又有助于国家整个公共管理体系的内部制衡，便于政府立足宏观管理，着力于社会和经济事业发展，部门轻装上阵。