经济合同

一、经济合同的演变

在社会主义市场经济时代，经济合同的发展之路布满了荆棘。因为，

依据市场规律，只有代表不同利益的主体才有资格从事商品交换活动。政府作为公共服务的代言人，直接参与市场活动不但有碍于其作为执

法者的公正形象，更有计划经济时代的教训。比如那时的某些地方政府，为了追逐地方利益，把银行视为地方政府第二财政，造成大量的

贷款变为呆滞账款，损害了社会的整体利益。所以，社会大众普遍反

对政府与社会展开经济层面的合作，反对政府参与各类经济活动。尤其，在民事合同大放光芒的辉映下，很多人甚至认为经济合同的存有

纯属多余。

实际上，经济合同与民事合同的共存、互补，不但与我国的国情相符，也有助于我国合同制度的完善。以《合同法》为例，其调整的对象是

民商事合同关系，但是，作为民事合同的保险合同、出版合同，却要

适用《合同法》以外其他法律的特别规定。这间接说明了，民事法律

在调整平等民事主体之间的法律关系时虽然发挥了积极的作用，但是，在调整有公权力机关参与的经济活动时，往往显的力不从心，发挥的

作用也捉襟见肘。所以，有必要在民商法领域以外探究那些调整经济

关系的其他类型合同。

二、经济合同与民事、行政合同的区分

与民事合同、行政合同相比，经济合同同它们既有相同点，也有诸多

的不同点。

与民事合同相比，经济合同中的国家机关或其授权的代理人，在从事

经济活动时，因为体现的不是市场个体的利益，所以，与民事法律调

整的平等民事主体之间的财产关系完全不同。另外，其交易力、信用

和责任水平等方面也存有不同。但是，与民事合同却有着相同的价值

追求，并通过私法手段实现国有资产增值的最终目的。

与行政合同相比，虽然我们都能够从合同中看到政府的“身影”，但

是这两类合同发生的理论依据却不尽相同，前者仅表征为公主体从事

的普通私行为，而后者具有类似主权活动的“公”行为特征。

三、政府在经济合同中扮演的角色

在原先的“经济合同”蜕变之后，仍需要在经济法范畴内重构能够对

组织管理性的流转协议和协作关系实行调整的合同制度，有必要对经

济合同重新定位，将其定为“政府”经济合同1。

在任何国家，政府的职能不但仅限于政治，它还承担着社会与经济职能。在西方，经济学派将政府的经济职能分为三类：自由放任主义、

政府干预主义和新自由主义。因而，政府的经济职能是天生存有在的，并与生俱来具备了作“老板”的条件和优势，仅仅它该怎么作好这个“老板”。

（一）政府的优势

政府作“老板”，是对市场机制固有缺陷的有效补充。市场倾向于无

度竞争，存有盲目性、风险性的一面。不过，政府的参与，并发挥其

强大的组织管理水平，能够与市场一道即时分担风险。比如，一些私

人难以从事而又必须从事的公益事业，就不得不依赖于政府的积极参与。如省或部筹设煤矿，省、部、市等不同财政主体合资修建铁路、

水电站或其他企业等。正如美国经济学家罗斯托所言，保持政府投资

的必要性是毋庸置疑的，只不过在不同的经济发展阶段，政府投资有

不同的重点罢了。另外，政府的积极参与，对于提升国家在国际社会

上的经济竞争力也有着重要作用。

政府作“老板”，是国有资产实现增值的内在要求。在市场经济时代，实现资产增值的最主要途径是将资金投入市场，因而，加速国有资金

的循环和周转必不可少。在1995年，国资局、财政部、劳动部曾联合

颁布了《国有资产保值增值考核试行办法》，这说明，追求国有资产

的增值，已是政府的一个核心。所以，政府不应自缚手脚，完全有理

由在市场时代拥有多重身份，在作为公共行政管理人的同时，也可作

为经济领域中的“老板”。

（二）学界观点

在我国，为了实现扩大再生产，提升经济效益，持续满足人民日益增

长的物质和文化的需要，国家和企业也都要有计划地实行投资2。

基于中国的市场化问题早已从市场本身的问题，更多地转变为如何为

市场建构一个政治文明以及公民社会基础的问题，为此，政府一方面

要尊重市场，但另一方面又绝对不能以市场原教旨主义所极力提倡的

市场优先论或市场决定论为先导或指导3。

恰当地把握所有者支配，“老板”到位和两权分离的“火候”，则承

包永远要比不承包好。这在发达国家也不例外。譬如法国政府与法航、法国煤矿公司、法国海运公司、法国电力公司等多数大型国有企业签

订的“计划合同”，就是典型的管理目标承包合同4。

自由主义的资本主义经济，原则上是通过私人资金的投资以及信贷的

自由，以从事其经济活动。不过，国家也往往将其财政资金投入经济，以影响其经济循环过程，从而达到某些经济政策目的。随着资本主义

发展，一旦失去景气变动的自动调节作用，势必要国家投入资金实行

调整5。

合同的本质和精髓在于当事人讨价还价基础上的合意，其平等（对立）、自愿（自由）也意含着社会成员自立、自强、自由表达意见、

共同决定等民主要求，所以它与社会发展的趋势和人类的基本价值追

求天然地吻合一致，将一直伴随着人类社会，即使法终有一天消亡了，它作为社会关系也将继续存有下去。这样，就不难理解，何以在内国

行政关系中也能够通过合同，在不同水准上引入相互承诺、平等、民主，强化权义、责任和约束，提升效力和效率6。

也有学者提出，借鉴联邦德国政府投资事权的规定，以及美国政府融

资体系的成功经验，对于解决好所有者、经营者和使用者三方的经济

利益分配，促使我们的政府早日走上法制化轨道，有着极其重要的积

极意义。

（三）关于角色搏弈

在经济合同中，角色博弈主要体现为：中央与地方、地方与地方、政

府与企业三种类型。

中央与地方之间的角色博弈。因为我国的国有资本主要遵循“国家所有、分级管理”的原则，另外，考虑到地方经济发展的具体需要，所以，应限制上级政府对地方国有资本实行擅自划拨，法律有明文规定

的国有资本划拨行为除外。

地方与地方之间的角色博弈。国有资本的流转、运营，原则上应禁止

发生在行政上或财政上存有隶属关系的行政机关之间。当前，在我国，地方与地方之间的经济协调、合作水平还比较弱，有待于在改革尝试

过程中尽快摸索出适合我国国情的路子。

政府与企业之间的角色博弈。按照我国《企业国有资产监督管理暂行

条例》的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、

自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。政府仅仅基于财

产所有权，对受托的国有资产管理企业依法实行监督，防止国有资产

的不当流失。

四、关于国有资本参与市场运作的利弊权衡

在我国的计划经济时期，长期以来甚至没有“资本”的概念，只有

“资产”这个概念。因为，拘于时代观点的限制，很多经济学界的学

者曾提出，“资本”强调的是财产的流动性和经营性，而“资产”注

重的是财产的使用属性。

在计划经济时代，政府在国有资产的运作中喜欢“统管一切”。常常

通过行政手段，任意干预国有资本的正常运作，比如随意抽走投入企

业的资本金。即使在进入市场经济时代以后，某些地方政府仍将国有

企业改制后上市的股份公司或者已经成为混合所有制的企业，作为国