现代城市公共安全 应急管理概论
张沛
2007年十月
北京同略时代信息技术有限公司
第三章 城市公共安全应急法律法规体系
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城市公共安全应急法律法规体系
城市作为社会政治、经济和文化中心，在现代化的进程中，面临着来自各种突发 公共事件的直接威胁。为保障城市公共安全，构建和谐社会，推动经济发展，避 免、减少和减缓突发公共事件的发生和危害，防止可能出现的整个城市生产秩序、 生活秩序、社会秩序和法律秩序的紊乱，城市政府需要建立与之相适应的法律、 法规、制度、标准和办法，规范城市公共安全应急活动中各种组织和公民的行为， 保护公共利益，保障公民的权利。 特别是在重大突发公共事件响应期间，为尽可能消除突发公共事件对社会造成的 危害，政府需要法律赋予更强的行政权力，以便采取各种有效的应急措施，组织 社会力量，开展应对活动。在此期间，国家权力之间、国家权力与公民权利之间、 公民权利之间的各种社会关系需要作相应的调整，政府的行政权力会得到相应的 加强，公民的权利会受到相应的限制。在法治社会中，这些权力的加强与权利的 限制必须限定在法律许可的范围之内。如果逾越法律规定的界限，即使这些权力 与权利的调整会符合社会公共的利益，产生良好的整体效果，但是这仍是违背宪 法原则的，政府不能在没有宪法上明确授权的情况下行使额外的行政权力。因此， 做好城市公共安全应急活动首先应实现应急活动的法治化。 面对突发公共事件可能对社会带来的种种危害性后果，现代法治国家都在通过法 制化的手段，积极营造将危害降低到最小程度的应急活动环境，在健全正常社会 状态下法律法规体系的同时，逐步完善紧急状态下的应急法律法规体系，使得法 治无处不在、无时不有，实现法治的完结性。
——应急法律法规体系的定义
应急法律法规体系概述
应急法律法规体系是社会整体法律法规体系 的重要组成部分之一，是针对突发公共事件 及其引起的紧急状态情况所制定的各种法律、 法规、制度、法令、条例、办法和标准的总 称，是对紧急状态下国家权力之间、国家权 力与公民权利之间、公民权利之间的各种社 会关系的调整和规范。
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力优先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性
在紧急状态下，即便没有针 对某种特殊情况的具体法律 规定，政府也可进行紧急处 置，以防止公共利益和公民 权利受到更大损害。
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力ห้องสมุดไป่ตู้先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力优先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性
在紧急状态下，政府依法行 使行政紧急权力，有时会造 成公民合法权益的损害。有 些损害可能是普遍而巨大的， 政府可只提供有限的救济， 如适当补偿（但不得违背公 平负担的原则）。
——应急法律法规体系的作用
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力优先性
紧急处置性
程序特殊性
社会配合性
救济有限性
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力优先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性
在紧急状态下，与立法、司 法等其他国家权力及法定的 公民权利相比，行政紧急权 力具有更大的权威性和某种 优先性。例如可以限制或暂 停某些宪定或法定公民权利 的行使。
现代法治国家，通过应急法律法规体系的建立，防止在紧急状态下出现权 力与权利的完全失衡，使行政紧急权力的行使合法化，使公民的基本权利 得到保障。
应急法律法规体系概述
规范行政紧急权力的行使 权衡政府权力和公民权利 实现社会法律法规的完结
保障公民的合法权利
——应急法律法规体系的作用
规范行政紧急权力的行使
紧急状态的内涵也有多种不同的理解。其中有一种是从广义的角度来理解，只要有扰乱正常社会秩序的事
情发生，就称之为紧急状态。也有从狭义的角度来理解，紧急状态为发生在全国或局部的特殊的但通过国 家行政权力可以控制的危险事态[1]。与正常社会状态相比，紧急状态往往意味着社会秩序的破坏、国家权 力正常运转节奏的打乱以及公民权利的克减。 应急状态与紧急状态是对同一事物的不同描述。对突发公共事件而言，从应急活动来看，其响应期间是一 种应急状态；从事件活动来看，其发生期间是一种紧急状态。
在紧急状态下，行政紧急权 力的行使可遵循一些特殊的 法定程序，例如可通过简易 程序紧急出台某些政令和措 施，或者对某些政令和措施 的出台设置更高的事中或事 后审查门槛。
——应急法律法规体系的特点
应急法律法规体系概述
权力优先性 紧急处置性 程序特殊性 社会配合性 救济有限性
在紧急状态下，社会组织和 公民有义务配合政府对行政 紧急权力的实施，并在必要 时提供各种帮助。
第三章内容
一、应急法律法规体系概述
二、应急法律法规体系的构成
三、应急法律法规体系的建设原则 四、应急法律法规体系的主要制度
应急法律法规体系概述
应急法律法规体系是法律法规体系的重要组成部分，是在 紧急状态下法律法规的具体表现形式。由于紧急与正常是
两种截然不同的状态，在正常社会状态下运行的法律法规
是无法完全覆盖紧急状况下的所有特殊情况，需要有应急 法律法规来填补这些空白。与其他法律法规相比，应急法 律法规体系有着自身独有的一些特点和作用，以适应应急 活动的有效开展。
应急法律法规体系概述——紧急状态的含义
我们认为：紧急状态是一种相应于突发公共事件所 产生的，影响全体公民利益的，并对正常生产秩序、 生活秩序和社会秩序构成严重威胁和破坏的，迫在 眉睫的危险事态。
紧急状态是社会状态的一种形式，是正常状态的对立面，任何社会都可能有在时间上并存、在空间上交替 的两种状态和两种性质有别的社会秩序。由于社会体制、地域文化和自然环境等因素的差异，不同组织对
在突发公共事件响应期间，为保证应急活动的顺利进行，使政府能够统 一指挥和协调人力、物力、财力和各种资源，应急法律法规需要赋 予政府行政紧急权力，以便采取更加有效的措施，尽快恢复生产秩 序、生活秩序和社会秩序，降低危害的程度。但是，政府在动用来 自法律的授权而在正常社会状态下不能行使的行政紧急权力时，若 不加以限制，有可能出现行政紧急权力的不恰当使用，应对政府的 行政紧急权力予以必要的制约。因此，应急法律法规在授予政府行 政紧急权力的同时又要附加其行政紧急权力的行使条件。 在紧急状态下，应急法律法规体系可以从五个方面对政府行使行政紧急 权力进行规范：确定政府行政紧急权力的范围和边界；明确政府行 使行政紧急权力的目的；明确规定政府的职责；确定行使行政紧急 权力的条件；规定政府行使行政紧急权力的程序。