1 / 1 特种设备检验检测机构改革 与发展探讨
摘要
本文通过分析政府机构改革、事业单位改革、财政体制改革对特种设备检验检测机构的影响，以及检验检测机构自身存在的问题，结合《行政许可法》的贯彻实施，探讨各类特种设备检验检测机构在社会主义市场经济中的地位、性质和作用问题。为进一步促进特种设备检验检测机构健康发展，提出了本人对特种设备检验检测机构在改革与发展思路的观点，以期解决我们在特种设备安全工作中一些亟待解决、也是必须解决好的问题。
从1978年劳动部门建立设立锅炉压力容器检验所至今，特种设备检验检测机构已经走过27个年头。当前，随着我国社会主义市场经济体制的确立，特种设备检验检测机构面临的形势，与上世纪七八十年代相比，发生了巨大的变化。同时，政府机构改革、事业单位改革、财政体制改革，也都对特种设备检验检测机构的改革与发展产生着非常重大的影响。特种设备检验检测机构的地位、性质以及如何发挥在社会主义市场经济体制中的作用，已实实在在地摆在我们面前。我们必须认真开展调查研究，摸索出一条符合客观规律的改革与发展思路，促进特种设备检验检测机构健康发展。现就特种设备检验检测机构在社会主义市场经济体制下的地位结合事业单位改革、财政体制改革，谈一谈自己对特种设备检验检测机构的改革与发展一点肤浅的看法。
各项改革对特种设备检验检测机构的影响
1．从政府机构改革分析。江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中指出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。因此，从政府管理体制改革的角度来看，作为事业单位的第一类特种设备检验检测机构，在政府管理体制改革过程中，必须与政府机关脱钩。而第二类和第三类检验检测机构从来就不从属于政府机关，也就没有与政府脱钩的问题，但却有一个如何定位的问题。
2．从事业单位改革分析。改革开放以来，政府机构先后进行了多次改革，国企经历了若干阶段也取得了实质性进展。但是，相对于政府机构改革和国企改
革，事业单位改革还比较滞后，不仅在计划经济体制下长期形成的固有矛盾和问题没有得到深层次的触及和解决，而且事业单位还承担了许多政府机构改革以及国企改革甩下的包袱，矛盾越积越深，问题越来越多，甚至到了积重难返的地步。突出表现在以下几个方面：一是政事不分、事企不分，功能定位不清，不同程度的偏离公益目标；二是人浮于事、效率低下，用人机制转换还不到位，规范公平的分配机制尚未形成；三是养老保险制度还不够完善，社会保障体系还不健全；四是资源配置不够合理，资金使用效率不高；五是政府在公共服务领域的越位和缺位并存，事业单位管理体制还不完善；六是城乡之间、地区之间的公益服务水平差距过大，公益服务供给总量不足的矛盾仍然很突出。这些问题严重影响了社会事业的发展，影响了政府公共服务水平和质量的提高，影响了社会主义和谐社会的建立，而且还蕴藏着许多社会风险。
目前，事业单位分类改革的相关政策已经日渐清晰，据了解，中央有关部门正抓紧研究制订事业单位总体改革意见以及事业单位分类意见、事业单位财政投入机制和国有资产管理体制改革意见、事业单位人事制度和收入分配制度改革意见、事业单位社会保险制度改革意见。从了解的情况看，这次事业单位分类改革有三个突出特点：一是以分类为基础。就是根据功能和特点，将现有的事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益活动的三大类。按照承担行政职能的逐步转为行政机构，从事生产经营活动的逐步转为企业，从事公益活动的进一步规范和发展，分类推进改革。改革后，只有从事公益活动的事业单位保留在事业单位序列。二是以改善公益服务结构，提高公益服务的质量和水平为目标。这次改革，主要目的是调整布局结构，整合存量，搞活增量，提高公益服务的效率和水平，满足广大人民群众日益增长的公益服务需求，而不
是单纯地精简机构和人员。从总体上看，我国现有的公共服务不是过剩的问题，而是供给不足和结构不合理的问题。一方面政府应该承担的公益服务没有完全承担起来，另一方面有限的政府公益资源又被部门条条分割，重复投入、资源浪费的问题非常严重。因此，需要调整而不是精简。三是将事业单位分类改革定位于一项长期的任务。由于事业单位改革比政府机构改革和国企改革复杂得多，很难期望一蹴而就，毕其功于一役，更不能幻想经过一两次改革就解决事业单位所有的问题，而要将其作为一项长期的系统工程。
因此，从事业单位改革的角度来看，第一类特种设备检验检测机构属于法规授权，面向社会履行检验检测行政许可、行政收费等公共事务管理职能的事业单位，逐步转为行政机构。第二类特种设备检验检测机构有的本身就是企业，有的虽然是事业单位，但主要是以营利为目的，面向社会提供技术服务，按照改革要求应转为企业。第三类特种设备检验检测机构本身就是企业设立的检验检测机构，本身就是企业性质。从以上情况看，第二类和第三类检验检测机构，显然不具备公共性和公益性这种性质。
3．从财政管理体制改革分析。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的通知》中明确指出，要推进财政管理体制改革，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。在财政管理体制改革中，事业单位的财务管理随财政管理体制改革发生了很大的变化，自主性、灵活性方面大大降低，特别是强调公共财政体制的理念。实行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制
度后，“自收自支”的财政管理方式，已随着部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革而取消。检验检测机构的收费，已经成为一种行政职能，必须按规定的标准足额收缴国库。除了行政事业收费以外，财政部门将纳入行政管理的事业单位经营收入，也纳入预算管理的一项基本内容。所需经费按规定作出支出预算，经费支出预算由个人经费、公用经费和专项经费三部分组成。收与支相分离，实行了真正意义上的“收支两条线”管理。
因此，从财政管理体制改革的角度来看，讲的是公共财政、财政资金的管理，规范行政机关和事业单位的收支。对于第一类特种设备检验检测机构，要适应财政管理体制改革的要求，做好单位的财务管理工作。对检验检测收费必须做到合理收费、应收尽收、如数上缴国库，不能让国有资产流失。同时，所需经费由政府财政预算解决。这样做从另一方面讲，还可以解决检验检测机构片面追求经济效益、偏离公益性的问题。过去，检验检测机构基本上都是自收自支的事业单位，实行的是资金预算外管理。随着财政体制改革，检验检测机构收支实行政府财政统一预算管理，实行“收支两条线”管理，解决了检验检测机构“创收”与公益性的矛盾。从北京市和其他省市改革的情况看，检验检测机构的经费还是能够得到保证的。这主要因为我们不仅仅是向财政要经费，我们的行政事业收费，完全可以满足支出的需要，没有增加财政的负担。正是由于这是原因之一，目前北京市编制部门和财政部门已基本同意我们特种设备检验检测机构转为财政全额拨款单位。而第二类和第三类特种设备检验检测机构，从事的是行政许可事项，但又是企业管理的模式，收费没有进入国库，而变成了其经营收入。这与财政管理体制改革的要求不相符，客观上还造成了国有资金的流失。
4．从实施《行政许可法》分析。《行政许可法》颁布以来，对检验检测的功能
定位问题理解、认识不一，有的说检验检测是技术工作，不应该属于行政许可。有的说检验检测是授权的行政许可事项等等。为了正确理解《行政许可法》，我们有必要对其规定的有关条款认真分析、领会。
《行政许可法》所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是国家重要的管理手段，它可以根据情势不断变化而灵活调整其适用范围和力度，从而达到有效管理的目的。其重要作用之一，就是有利于保护公民身体健康和生命安全。政府为保护国民的安全，对一些活动乃至一些设备、设施，必须采取一定的事前控制、检验等措施。
《行政许可法》第二十三条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是具有管理公共事务职能的社会组织，并享有《行政许可法》对行政机关规定的所有权力和义务，遵守《行政许可法》对行政机关的所有规定。
《行政许可法》第二十八条还规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可，这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求，也是政府转变职能、改革行政管理体制的需要。
笔者理解，《行政许可法》第二十三条讲的是，法律法规授权给其他组织实施行政许可的问题。但并没有具体规定哪些行政许可可以授权给其他组织实施。第二十八条讲的是，可以授权给其他组织实施行政许可的具体范围。即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项。具体说，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，由符合法定条件的专业技术组织实施。因此，特种设备检验检测机构实施的检验检测，是经授权组织实施的行政许可事项。
从目前情况看，第一类、第二类和第三类特种设备检验检测机构都属于法规授权。但应逐步按照《行政许可法》的要求，重新明确和规范。第二类特种设备检验检测机构虽是专业技术组织，但不具备承担行政许可的法定条件，特别是与政府财政没有直接的关系。第三类特种设备检验检测机构属企业性质，且不是面向社会广泛提供特种设备检验检测技术服务的组织，不具有法人资格，不能独立承担相应的法律责任。
特种设备检验检测机构该如何改革
通过对特种设备检验检测机构基本情况的分析，检验检测机构在实施《行政许可法》中的作用，以及政府机构改革、事业单位、财政体制改革对检验检测机构的
影响，都需要对特种设备检验检测机构的性质、地位和作用重新给予确定，以利于特种设备检验检测机构健康发展，切实发挥其在社会主义市场经济中应有的作用。
综合上述基本要求和分析，特种设备检验检测机构应当界定为：是由省级以上政府批准设立，经国务院特种设备安全监督管理部门核准，符合法定条件、专门从事特种设备检验检测行政许可的行政机构。
1．关于特种设备检验检测机构的设立问题。特种设备检验检测机构的设立，不是一般意义上的一个单位的成立或给予一个单位一定的工作任务。首先，是要将属于行政许可事项的特种设备检验检测职能，交由符合法定条件的机构实施。因此，要由政府批准设立。由于特种设备安全监察已实行省以下垂直领导，所以，应由省级以上政府批准设立。关于批准问题，对于第一类特种设备检验检测机构，可以结合特种设备检验检测机构整合、事业单位改革，由政府给予进一步明确。使承担特种设备检验检测行政许可的机构的设立具有惟一性。现有的第二类、第三类特种设备检验检测机构，逐渐退出行政许可范畴，面对社会提供中介服务、实行企业化管理或随着企业改革、主管部门改制，走联合、改制的道路。
2．关于符合法定条件问题。所谓法定条件是指：实施特种设备检验检测行政许可的行政机构，必须具备一定的条件，但并不是具备条件的单位都可以从事这项工作。这个机构必须具备能够行使行政许可职能的条件，与财政部门有资金缴拨关系，经费来源是政府财政预算拨款，是非营利的公益性机构。并且经国务院特种设备安全监察管理部门核准，依法独立实施特种设备检验检测行政许可事项和承担相应的法律责任。
3．关于行政机构问题。前面已经提到，特种设备是直接关系公共安全、