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作者简介:杨沛龙（1980—），男，中央编译局博士后科研工作站在站博士后。

摘要：党的十八届三中全会指出，要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。近年来，部分省市在创新社会管理领导体制机制、提升社会治理水平等方面做了诸多探索和实践，中央也进行了体制机制调整和创新，具体表现在社会管理机构设置、职责确定、人员配备、程序设计等方面。这些改革创新举措，具体的设计较为多样，统筹协调是重点和难点，作用发挥和发展前景有待进一步观察。在今后的实践中，可以考虑以统筹协调和顶层设计实现党的领导，以行政管理体制改革推动社会治理体制改革，以社会和公众参与、自我管理提升社会治理水平，从而加快形成科学有效的社会治理体制，并使之更加成熟更加定型。关键词：社会治理；社会管理；社会建设；行政改革中图分类号：C916.1文献标识码：A文章编号：1003-8477（2014）01-0049-08

当前我国社会管理领导体制改革实践研究———兼论创新社会治理体制杨沛龙（中央编译局，北京１０００２１）

党的十八届三中全会指出，要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，并力争到２０２０年使包含社会领域改革在内的各项改革取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。加强和创新社会管理作为创新社会治理的重要内容，是当前各级党委和政府的一项重点工作，其关键在创新体制机制，尤其是创新领导体制，这是便于工作开展、利于取得成效、符合长远发展的基础性、重点性工作。近年来，部分省市在创新社会管理领导体制机制、提升社会治理水平、加强社会建设方面做出了一定的探索和实践，中央也进行了体制机制调整和创新。这些改革实践举措，需要从研究的角度进行汇总分析，并在此基础上提出进一步完善社会管理领导体制、推动社会领域制度创新的思路与建议。

一、当前社会管理领导体制的改革实践加强和创新社会管理，提升社会治理水平，首先加强和创新的是领导体制。这在根本上是由党和国家领导社会建设事业所决定的。因此，从中央到地方，加强和创新社会管理往往最先进行领导体制以及相应的工作机制方面的改革创新，具体表现在机构设置、职责确定、人员配备、程序设计等方面。这是开展工作的第一步，也是影响长远的基础性工作。（一）中央统一部署。工作需要是确定机构设置、明确具体职责的前提。在中央层面，为了更好地贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的决策部署，将中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，作为协调机构，负责协调、指导各地区各部门的工作，重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重

·社会建设研究湖北社会科学2014年第1期４９DOI:10.13660/j.cnki.42-1112/c.012468··要事项的解决，进行督导检查，总结推广成功经验

和做法等。该委员会在原中央社会治安综合治理委员会４０个成员单位的基础上，增加了１１个成员单位，下设办公室和若干专项组。现阶段，针对影响社会和谐稳定的突出问题，中央综治委组织专门力量，主要集中做好涉及实有人口、新型经济组织和社会组织、特殊人群、社会治安、青少年违法犯罪、校园及周边治安综合治理、护路护线联防、社会管理法律政策等方面的专项工作。这些专项工作决定了中央若干专项组的具体设置。（二）地方探索实践。在中央统一部署的基础上，地方结合实际，发挥自身的主动性，或早或晚进行了较多的创新实践，并呈现出综合模式和专项模式之分。综合模式多在社会建设或者社会工作的统领下，设立新的机构，尝试建立新的机制，探索在多个方面加强社会服务和管理，提升社会治理水平。专项模式一般通过设立新的机构，从党建、信访等某一专项工作方面加强和创新社会管理。１．综合模式。综合模式以北京、广州、大庆等为代表。２００７年，北京市成立北京市委社会工委、市社会建设工作办公室，二者合署办公。此后，又在市和区县两级成立由党政主要领导挂帅、相关部门参加的社会建设领导小组，领导小组办公室设在相应层级的社会工委、社会办。目前，市区均已建立社会建设工作领导小组及其办公室、社会工委和社会办，全市街道、乡镇均已成立社会工作党委，从而搭建起覆盖市、区、街道三级的组织领导体系。在职责设定方面，北京市委社会工委、市社会办的主要职责是提出加强本市社会建设的意见建议和相关规划、方案、政策并组织落实，宏观指导、统筹协调和督促检查社会建设重点任务的落实，做好社会管理体制改革、社会公共服务体制机制建设、社会动员体制机制建设、街道管理体制改革、社区建设、社会组织建设与发展、社会领域党建、社会工作人才队伍建设、志愿者工作等。由这些职责决定，北京市委社会工委、市社会办共设８个内设机构和机关党委（工会），８个内设机构分别是：办公室（人事处）、研究室（政策法规处）、综合处（宣传处）、社区建设处、党建工作处、社会组织工作处、社会工作队伍建设处、社会动员

工作处（志愿者工作处），共有行政编制６８名。下辖北京市社会建设信息中心和北京社会心理研究所两个事业单位，共计３０余人。２０１１年８月，广东省设立社会工作委员会。省社工委既是省委又是省政府的工作机构。省社工委实行委员制，４１个单位作为成员单位，派出委员。省社工委建立决策、执行既相对分离又相互协调的社会工作运行机制，省社工委负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题，成员单位按照委员会的决策和部门职责分工做好贯彻落实工作。为了推动工作，广东明确要求各成员单位要指定一名负责同志分管社会建设工作，明确一个内设机构处理和承接社会建设具体工作，并抓紧组建各级社会建设工作机构。广东省社工委的工作重点，主要是抓好重点民生工程建设、城乡基层服务管理、社会组织培育发展、流动人口服务管理、社会安全稳定工作等５个方面的重点工作。由此，内设社会建设指导处、公共服务促进处（群众工作处）、社会组织工作处（社区建设指导处）３个处室，行政编制１８名。截至２０１２年年初，广东省市、县一级的社工委机构也已经全部成立。２００８年１１月，大庆在全国地级城市中率先成立专门的社会工作机构———大庆市委社会工作委

员会，市委、市政府所属２７个工作部门成为市委社

工委成员单位，并由１名市委常委担任市委社工委书记。大庆市委社工委的工作职责为：围绕做好新时期群众工作，搭建社会建设宏观管理平台，研究制定大庆社会建设的总体规划和相关配套政策，通过构建社会公共服务、社区管理、社会组织管理、社会工作运行、社会领域党建５大体系建设，建立具有中国特色、大庆特点的社会建设新格局。２．专项模式。专项模式以上海、重庆、海南等为代表。２００３年８月，上海成立了社会工作党委。其主要职责为：研究党建新问题，指导区县和有关部门党的基层组织和党员队伍建设，做好协助干部、人才、统战工作，指导、协调和支持有关单位工会、共青团、妇联等群众团体按照有关规定独立开展工作，教育、引导和督促有关单位依法开展各类经济、社会活动，遵守社会公德，建立社会诚信树立良好的社会风气等。２００９年，上海市又成立市社会建设领导小组，办公

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室设在社会工作党委。社会工作党委的编制情况为：书记１名、副书记２名、纪工委书记１名、秘书长１名，正副处级领导职数１４名。２００６年８月，重庆市委两新工委成立，该机构是市委领导新经济和新社会组织党的工作的派出机构，与市总工会实行一套班子、两块牌子的管理体制。其主要职责为保证市委的各项决议在新经济和社会组织中贯彻落实，发挥维护全局、综合协调和促进发展的作用。重庆市委两新工委设有综合处、研究室、基层组织建设指导处、党员教育管理处、纪检组。为了推进工作，重庆市要求各区县和北部新区设立两新工委，从而建立起自上而下的工作体系，构建“党委统一领导、组织部门统筹协调、两新工委牵头抓总、相关部门协同配合”的工作格局。２０１１年６月，海南省委群众工作部成立，该部与省信访局合署办公。群众工作部成立后，信访局正式升格为正厅级单位。省委群众工作部部长由海南省委常委、政法委书记兼任。除了成立省级群众工作部，海南还在海口、三亚等１０个市县启动用群众工作统揽信访试点工作。其工作核心是维护群众利益，妥善化解群众难题。二、对当前社会管理领导体制改革实践的分析从以上对中央和地方改革创新社会管理领导体制的综览，可以认识到：（一）具体的领导体制设计较为多样。从以上的分析可以看出，目前的社会管理领导体制，总的来说呈现出中央统一部署和各地积极探索并存的态势。毫无疑问，中央综治委的规格最高、职责更广，不光具有协调职能，还有指导、督导检查、相关法律制度建设等职能。中央综治委的各种领导体制设置对地方形成了一定的指导、示范效应，成为一种正式体制逐渐落实到地方。即使以上所举的一些地方有不同于中央综治委的机构设置，但同时也按照中央模式，设置新的综治委体制。而地方上创新探索的多样性主要表现在以下一些方面：１．职责多少不一。综合模式地区如北京、广州、大庆所设立新机构的职责较多，普遍包含研究、党建、社工、社区、两新组织、流动人口等内容。专项模式地区如上海，新机构的职责主要是党建。海南的群众工作部，即用群众工作统揽信访工作。重庆市

委两新工委职责也很明确，即作为市委的派出机构，专门负责两新组织党建。但总的来说，综合模式和专项模式的工作职责，基本上包含了社会管理体制的主要内容。①也符合中央提出的社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的认识。２．新设机构的设置党政有别。新设机构有的是党的部门，有的是政府部门，有的同为党和政府部门，有的则是议事协调机构。北京负责社会建设工作的新机构有社会建设领导小组及其办公室、市委社会工委、市社会办。广州设立一个机构，即省社工委，既是省委的工作部门，又是省政府的工作机构。上海市社会工作委员会、重庆市委“两新”工委、大庆市委社会工委、海南省委群众工作部则完全是党的工作部门。在机构设置方式上，有的机构为单独设置，如北京、上海、广东、大庆的机构，有的则是采用与原有机构合署办公的方式，例如海南的群众工作部与省信访局合署办公，重庆的两新工委则与市总工会实行一套班子、两块牌子。但具体的情况在实践中又比较复杂，例如，虽然广东已经自上而下完善了社工委工作体系，但到目前，大部分市县社工委仍与其他部门合署办公。为此，广东指出要保持各级社工委人员、经费、职能、运作的相对独立性，以免被混同在所合署的部门之中。［１］

３．新设机构的领导配置有差异。新设机构主要负责人的配备是观察新机构规格的一个重要因素，也是新的领导体制推动工作是否顺畅的关键变量。从目前的情况来看，差别较大。广东省社会工委主任、副主任配置较高，主任由省委专职副书记兼任，３名副主任分别由省委、省政府分管政法、信访和民政工作的省领导兼任，另外３名为专职副主任，其中１名为正厅级、２名为副厅级。海南、大庆的情况与此相似。北京市委社会工委书记、市社会办主任、市社会建设工作领导小组办公室主任均由正局级领导担任。上海、重庆的情况与此类似。４．内设机构设置和工作人员配备差异较大。有的新设机构内设处室较多，例如北京，目前已有８个处室，相对较实。有的则内设处室较少，例如广东，目前只有３个处室。有的地方由于和其他原有部门合署办公，也可以认为新设机构并未独立出