政府信息公开类行政复议案件总结与思考9月26日，我有幸参加了省政府法制办组织召开的全省政府信息公开类行政复议案件专题研讨会。
会上，省政府法制办行政复议二处处长吴照东从工作依据、统计数据、存在问题和应对之策等四个方面，结合案例，为大家讲授了《政府信息公开类行政复议案件主要问题及对策》，并归纳总结了“政府信息公开主体问题”“业务咨询与政府信息公开的关系问题”“政府内部管理信息的认定”“信息公开权的恶意滥用问题”等八个常见问题。
与会人员围绕八个方面的问题，结合本地区、本部门近两年信息公开类案件基本情况，进行了分组讨论。
本文结合这次研讨会的内容，对郑州市信息公开类行政复议案件的情况加以总结，希望带给大家一些参考和借鉴。
一、信息公开类行政复议案件基本情况近几年来，随着公民法治意识的不断增强，政府信息公开类行政复议案件数量高居不下，在争议行政行为类型中始终占有相当大的比重，对其中一些难点疑点问题，各地区、甚至人民法院都存在不同的观点和做法。
2015年，郑州市共审理信息公开类行政复议案件208件，其中，不服信息公开不作为的案件46件，不服信息公开答复的162件；2016年，共审理信息公开类案件145件，不作为的40件，不服信息公开答复的105件；2017年截止9月份，共受理审理信息公开类案件88件，不作为案件33件，不服答复的55件。
二、政府信息公开类行政复议案件类型（一）不服不作为案件一方面，随着行政机关工作人员法治意识和职业素养的不断提升，包括信息公开在内的行政复议不作为案件呈逐年下降的趋势；另一方面，不作为的案件仍然占有一定的比重。
这里分两种情况：一是真正意义上的不作为。
目前仍有极少数行政机关在遇到信息公开申请时，仍抱有“鸵鸟心态”，有邮件无人接收的，有收到申请不管不问的，或者收到申请以后认为不属于自己管辖，直接不回复的，等等。
这种案件，我们在经过审理认定构成不作为以后，都会做出行政复议意见书，对相关部门给予警告并附上履行回执单，监督行政机关履行行政复议决定。
二是申请人认为行政机关不作为，其实行政机关已经作为了，只是没有按照申请人的意愿作为，申请人没有获得想要的信息，这种情况复议决定依法予以驳回。
三是因为信息公开答复邮寄方式不规范，导致答复了申请人没收到。
这种情况下，除非是其他非行政机关原因造成的快递延误等问题，信息公开责任单位要依据国务院办公厅政府信息与政务公开办公室对农业部办公厅《关于可否采用到付方式送达政府信息公开答复的函》（国办公开办函[2016]235号），规范送达方式。
（二）不服信息公开答复这类案件主要是对行政机关的信息公开答复内容不服，这部分内容将在第三部分展开论述。
三、办理信息公开类行政复议案件应把好的关口和要点（一）政府信息的界定《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
”要把好办理政府信息公开类行政复议案件的关口，首先要对“政府信息”这一概念有准确的界定，厘清政府信息与相关概念的区别。
1．过程性信息和卷宗阅览权《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》指出：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
”可见，过程性信息指的是行政机关在作出决定前的行政行为过程中形成的尚处于研究、讨论或审查中的不确定性信息。
例如，中止行政许可的决定、结案报告、行政处罚事先告知书等。
这类信息往往是对个案的非终结性意见，所记载的内容责任尚不明确。
因此，出于保护国家机关内部或相互之间坦率的意见交换、意思决定的中立性，无论行政程序是否结束，此类信息均不宜公开。
但是，具体结合信息内容进行判断，如果是事实性信息（客观信息，如调查数据等）也可以予以公开。
其中，对于行政程序中的当事人或利害关系人，以信息公开的名义申请公开卷宗中材料的，参照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题》（法释〔2011〕17号）第二条第一款第（四）项规定“公民、法人或其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的”，出于对卷宗阅览请求权概念的合理拓展，加之当事人“穷尽行政救济原则”，无论在行政程序进行中还是终结后，当事人均可以申请查阅案卷材料的方式获取信息。
因此，以信息公开名义，要求公开案卷中的材料的，行政复议机关不应予以支持。
2．咨询事项与政府信息公开的关系实践中，这类案件数量占有相当大的比重，主要包括业务咨询和法律咨询两大类。
例如，请求行政机关公开“某拆迁指挥部是否办理过林木采伐许可证”“认定违法行为轻微的判定依据及法律依据”，等等。
各地区、各部门对咨询类请求的回复口径也不尽相同。
有的告知其获取信息的途径，有的认为不属于政府信息公开范围，有的对咨询内容直接给予答复。
申请人以咨询方式申请公开政府信息，性质上属于咨询，作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。
因此，对此类申请行政机关并无法定的书面答复义务。
此外，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。
依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”。
如果咨询事项不属于现有信息，需要行政机关加工、汇总，那么根据《条例》规定，这种咨询类的请求事项同样不属于政府信息公开的范畴。
（二）商业秘密和个人隐私的认定《政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
”该条款规定了政府信息公开的三种例外情形。
其中，国家秘密属于强制性例外，即，只要属于国家秘密的，一律不得公开；而商业秘密和个人隐私属于信息公开的非强制性例外，即如果满足“权利人同意”或“不公开可能对公共利益造成重大影响”这两个条件的，也可以予以公开。
实践中，商业秘密和个人隐私也常常成为行政机关不予公开的理由。
对商业秘密和个人隐私的认定，往往成为办理此类案件的难点。
《反不正当竞争法》第十条第二款规定：“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。
”在信息公开语境下界定商业秘密，上述法律条款固然应当成为首要的法律依据。
而对于个人隐私，在我国，无论法律还是司法解释，都难以找到明确界定。
在这种情况下，许多信息往往又是处于商业秘密和个人隐私的边缘，归类模糊。
行政复议机关在认定时，首先按照“谁主张，谁举证”的原则，由作出不予公开答复的行政机关承担信息涉及商业秘密或个人隐私的举证责任。
但这种举证责任不是直接的，最终要由企业或第三人承担，即行政复议机关要审查行政机关在收到信息公开申请后，是否征求了企业或第三人的意见，并尽到对企业或第三方提交的证明材料的合理审查，同时衡量公共利益。
其次，要了解申请人的真正诉求，这类信息公开案件往往申请人与第三方有民事案件或其他个人利益纠纷在先，试图通过信息公开的途径获取对自身有利的证据。
因此，一方面，要避免听从行政机关单方的说辞，让商业秘密和个人隐私成为行政机关怠于行使公开义务的挡箭牌；另一方面，要衡量申请人是否可以通过在诉讼程序中申请法院调取证据等其他途径获取信息，在保护第三人合法利益的同时，保障申请人的知情权。
（三）行政机关主张政府信息不存在的举证责任“政府信息不存在”既是拒绝公开的法定理由，也是行政机关在个案中非常乐于使用的借口。
并且，这种理由在行政复议或司法审查阶段，比任何例外情形都更能瞒天过海，毕竟“不存在，还要怎么举证？”参照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题》（法释〔2011〕17号）第五条第五款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。
”可见，在行政复议程序中，申请人负有“政府信息存在”的主要举证责任。
但是，鉴于行政相对人在举证能力方面的弱势地位在政府信息公开法律关系中更为突出，申请人只需提供政府信息存在的相关线索即可，行政复议机关要最大限度地发挥主观能动性，在判断政府信息是真的不存在还是行政机关的托词，从而有必要主动调取证据。
（四）恶意滥用信息公开权的应对目前，在郑州市范围内，以大量多头地提起信息公开申请，实现行政行为监督等目的行政相对人不在少数。
这种行政复议案件的申请人，申请目的复杂，不排除少数人通过滥用政府信息公开申请权，试图对行政机关施加压力，以满足其个人利益。
对于这类偏离政府信息公开立法本意的行政复议案件，行政复议机关首先要通过此类申请人在一定时间段内提起复议或诉讼的案件数量、内容以及对行政机关造成的干扰程度等方面进行统计，对是否构成滥用进行综合认定。
其次，要善于运用经验法则，提高受理门槛，例如，对“三安全一稳定”和“三需要”的审查等，合理加重此类申请人的举证负担，同时了解申请人的真正诉求，以化解行政争议为宗旨。
此外，建议以江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号裁定书为范例，在全市乃至全省能尽快形成滥用信息公开权的认定标准。
除了上述常见问题外，还有诸如拆迁指挥部、领导小组等临时性机构的政府信息公开主体资格、内部管理信息的认定、“三需要”的说明责任等问题，在办理政府信息公开类行政复议案件的实践中仍然没有明确和统一的做法，仅依靠现有的《政府信息公开条例》及一些司法解释或文件是远远不够的。