行政合同：
1、概念：行政主体为了行使行政管理职能，实现特定的行政管理目标，在行政主体之间，或行政主体与公民、法人或其他组织之间，基于社会公共利益的需要或为了达到一定的行政目的，
经过协商，双方意见表示一致所达成的行政法上权利义务关系的协议。
2、特征：
（1）行政合同的主体必须有一方是行政机关
（2）行政合同的成立必须有双方当事人的一致意思表示
（3）行政合同的目的在于实现国家行政管理目标
（4）行政合同的履行、变更和解除，行政机关享有优先权
（5）行政合同适用行政法规则，其纠纷通过行政法的途径解决
3、行政合同与民事合同相比具有以下几个方面的特征：
（1）合同内容法定性。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政主体只能按照法律的规定提出邀约邀请，相对方只能表示接受。
（2）意思表示一致性。行政合同属于双方行政行为，双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务，行政管理相对方则是为了营利。
（3）合同履行优益性。在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而作为相对方不享有此种权利。
（4）法律调整特殊性。行政合同的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，行政合同纠纷主要应当通过行政法的救济途径解决。
（5）行政主体特定性。所谓行政主体，是指依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政行为，并独立承担法律责任的组织。包括两个部分，一是行政机关，二是法律法规授权的组织。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。而且行政主体在合同中处于主导地位并享有一定的行政特权， 通过合同的方式行使行政管理权。但是并非行政机关签订的一切合同都是行政合同，只有当行政机关以行政管理为目的并以行政主体的身份签订的合同，才是行政合同。当行政机关为了实现一定的民事目的，而与其它平等主体签订的合同，即为民事合同。
（6）合同目的明确性。行政合同与民事合同的本质区别在于合同的目的是行政主体为了履行行政职能，行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。

4、理由：
（1）应

当确定国家的身份，当国家参与政治、社会管理活动时，国家的身份是主权者或管理者而不是民事主体;但当国家参与民事活动时，国家是以民事主体的身份出现的，而不是主权者或管理者。
在建设用地使用权出让合同中，各级政府的土地管理部门代表国家以土地所有人的身份与土地使用者订立合同，其身份是民事主体，并以此与其他民事主体从事交易行为，他们之间发生的关系属于平等主体之间的民事关系。
（2）在建设用地使用权出让合同中，土地管理部门确实享有一些特权，如基于社会公共利益的需要提前收回土地、监督土地的使用等。但这些特权并不是行政权力，而是作为所有权人，监督土地的使用情况，是国家行使所有权的表现，而不是行政权力的表现。
（3）土地出让金不是管理手段，而是通过拍卖、招标或双方协商的方式确定的。
这些都表明，建设用地使用权出让合同属于民事合同，而不是行政合同。