城市群建设:欧盟区域一体化的经验与启示 摘要：城市群建设是城市协调和共同发展的主要方式。首先对促进欧盟区域一体化的“经济协调政策”、“社会公共政策”以及“可持续发展政策”三方面的政策进行归纳和分析，并通过“国内生产总值（GDP）”、“居民收入、储蓄和净贷款/借款总额”、“进出口总额”以及“资源生产率”四个指标对上述政策的协调效应加以检验，从而进一步探讨欧盟区域一体化的政策经验对我国城市群建设的启示。 关键词：欧盟区域一体化；协调效应；城市群 一、欧盟区域一体化：政策措施及其协调效应 欧盟区域一体化的实践由来已久，无论从联合的广度和深度，还是从地位和影响来看，欧盟都是最成功的典范。本文提取可适用于一个主权国家地区间一体化――即我国城市群建设的相关政策加以归纳和分析，并通过相关数据对其政策所产生的协调效应进行检验。 （一）政策措施 1.经济协调政策。欧盟内部经济起初是存在着发展不平衡的问题，不仅包括各成员国之间经济发展的差异，还包括成员国内部地区与地区之间的经济差异。为更好地整合区域间的利益和优化各区域间的产业集聚效应，欧盟通过设计协调型和集聚型的经济政策用以促进区域经济的发展。 首先，在协调型经济政策中，欧盟从成立初期就一直致力于消除各成员国之间的贸易壁垒，并且也在世界上推行这一相同的准则，使欧盟在世界贸易中的份量和影响大增。而近年，欧盟还推出了以下三种“经济政策工具”以解决各国和各地区间经济发展不平衡的问题。第一，欧盟的结构基金政策主要用于为经济落后地区建立基础设施、促进投资、支持面临结构性问题的地区进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业；第二，聚合基金政策的推行其实是对结构基金政策的有益补充，它具有扶贫性质，旨在加强欧盟的社会聚合和成员国的经济协调。主要用于扶持人均GDP低于欧盟平均水平90%的成员国，援助项目主要集中于基础建设项目和环境项目[15]；第三，入盟前援助基金政策是欧盟对即将入盟的中东欧国家进行“入盟前援助”，帮助申请国调整国内经济政策，以便顺利地与欧盟的经济政策接轨[16]。 其次，产业集聚是指在某一特定的经济区域内，大量既存在竞争又存在合作的及相关机构（如大学、制定标准化的机构、行业公会等）在空间上集聚，形成持续经济优势的现象。欧盟作为全世界产业集聚最显著地区之一，其产业集聚效应对整个欧盟的经济发展有着不可或缺的重要作用，也对各个成员国的经济增长有积极作用。因此，欧盟的产业集聚型经济政策主要体现在以下三方面：第一，科学技术成果供应方面的政策，包括金融政策、人力和技术上的帮助以及建立科学技术的基础设施等；第二，技术创新产品需求方面的政策，包括政府采购、合同等；第三，技术创新的制度环境方面的政策，包括税收政策、专利政策等，其目的是为科技创新活动提供一个良好的环境。在上述产业集聚政策的影响下，欧盟出现了不少的产业集聚区，如德国的装备制造产业集群区、意大利的中小产业集群区、英国的金融业产业集群区和剑桥“产学研”集群区、法国的高科技产业集群区等[17]。 2.社会公共政策。 欧盟的社会公共政策旨在解决因经济一体化而带来的各国制度矛盾的后续问题，其主要目标是在各成员国之间创造更加公平的经济竞争环境，改善人们的生活水平、工作条件，保证人员的自由流动。具体而言，促进欧盟经济一体化的社会公共政策包括：废除以国籍为理由的歧视，逐步实现工人的自由流动；改善劳动者的生活和工作条件，并逐步使他们的水平趋于一致；成员国之间加强在社会问题上的合作；制定联盟职业培训的一般原则；设立社会基金，解决青年失业、结构性失业和妇女就业等问题[18]。 纵观上述的社会公共政策，可知欧盟对于促进其经济一体化，在公共政策方面做出了较大的创新：从设计思路来看，不仅实现了对于领导思维的创新，也较好地把握了欧盟一体化的目标与欧盟各国的具体实践相结合的原则；其次，从制定标准来看，其政策实现了对于“地区失调”标准设定的创新。欧盟通过各种途径收集相关研究数据，运用各个学科和领域的科学方法，客观和细致地分析其各个重工业和老型工业部门中就业的劳动力比重，并且进一步分析各个地区失业率的发展趋势、地区国内生产总值的水平等；再次，从公共政策的调整来看，实现了定期协调和调整其相关的公共政策的创新。因为欧盟的区域政策是由各个不同区域的发展计划组合而成的，所以其公共政策并不是“一条鞭”的政策[19]。欧盟在区域发展公共政策的思路上建立定期分析欧盟区域经济状况的制度，每两年提出一份区域状况报告，作为比较成员国区域发展的基础，并在此基础上积极协调成员国与欧盟的区域发展公共政策的具体措施。 3.可持续发展政策。 欧盟可持续发展的政策是在经济一体化的基础上与其经济政策同步构建和实施的。哥德堡欧洲理事会认为，从长远角度来说经济增长、社会融合和环境保护需同步进行。因此，欧盟制定的可持续发展政策要求经济增长支持社会发展、重视环境保护；要求社会政策支持经济运行；要求环境政策中的环境具有成本效益。其政策的重点是要削减经济和社会发展带来的环境退化和资源消耗，要求公众和私人投资向新的环境友好型技术转变。 二、协调效应：指标论证 欧盟的经济政策、公共政策以及可持续发展政策对欧盟整体的区域协调均有一定的影响。就上述的政策是否有助于欧盟一体化协调效应的实现，需要通过与其政策影响相关的数据加以分析和检验。因此，本文选取了以下四个衡量指标对在其政策影响下的经济增长、收入增长、贸易增长以及可持续发展效应四个方面分别进行分析：国内生产总值（GDP）；居民收入、储蓄和净贷款/借款总额；进出口总额；资源生产率。 （一） 经济增长效应 （二）收入增长效应 居民收入是指居民从事劳动、投资以及其它方式取得的货币收入。储蓄是指居民将暂时不用或结余的货币收入存入银行或其他金融机构的一种存款。净贷款或净借款是指居民向金融机构、其他单位和个人的借出的或借入的资金的总和。这三个项目相加起来，就代表了某一国家或者某一地区的货币财富。这一指标绝对数的大小，不仅可以反映欧盟的经济力量和居民的收入水平，同时也间接地体现了其经济协调政策和社会公共政策的效应（见表2，图3-4）。 （三）贸易增长效应 欧盟的贸易增长效应可以通过欧盟的进出口总额来进行检验。进出口总额是指以货币表示的反映进出口规模的指标，主要包括货物贸易、服务贸易等进出口，是衡量对外贸易状况的重要指标，同时也是其经济协调政策的效应体现（见表3，图5-6）。 （四）可持续发展效应 资源生产率是一国或地区或的社会经济发展的价值量和资源环境消耗的实物量之间的比值，表示经济增长与环境压力的分离关系[20] 。 因此 ， 欧盟的可持续发展效应在一定程度上可以通过欧盟的资源生产率来进行检验 。 同时 ， 它也体现了欧盟可持续发展政策的客观效果（见表4，图象-8）。 总体而言，通过了对以上四种指标的数据分析，可以发现以欧盟28个成员国作为总体，其经济总量、居民收入、进出口贸易以及资源生产率等方面，在欧盟成立至今均有所增长。尤其是在其实施的经济政策、公共政策以及可持续发展政策的影响下，各个成员国的经济均获得了更好更快的发展，与此同时，也促进了其社会的进步和可持续发展。 三、欧盟区域一体化对中国城市群建设的启示 在经济全球化和区域一体化不断深化的今天，区域性合作协调发展的模式正在全球范围内不断开展。欧盟就是区域合作和一体化的具体实现形式，并且欧洲一体化的发展是当代世界区域合作中最为成功的范例，代表了区域合作发展的最高水平。通过上述对欧盟一体化的政策及其协调效应的分析和检验，可以得出欧盟区域一体化已经取得了良好的成效。 然而，欧盟区域一体化组织是建立在国家与国家之间的，而我国城市群建设则是在中国国家主权范围内的城市之间的，两者的差别在于进入的障碍不一样：欧盟致力于通过关税同盟消除贸易壁垒，而中国城市群建设则致力于通过消除行政壁垒等达到区域合作和协调发展。尽管如此，中国城市群建设与欧盟区域一体化的背景及条件仍然有许多相似之处：首先，推行的背景都是基于相关政策文件的支持，统筹和规划的层次较高；其次，“一体化”的成员国或者“城市群”的城市间都是具有一定的地缘关系，并且它们本身的发展存在一定的差异性；再次，落后地区的发展、产业的转型升级以及可持续发展的实现都是其合作过程中的难题和重点；最后，目的都是为了在区域内实现地区合理分工，资源空间优化配置，资源使用效率提高，从而促进联合体的共同发展和繁荣。因此，在很大程度上，欧盟区域一体化的先进经验对于中国城市群的建设具有较大的借鉴意义和启示。下文将结合上述促进欧盟区域一体化的政策和相关经验，提出其对我国城市群建设的启示。 第一，在经济协调方面，欧盟的经济协调政策重点在区域的经济协调和产业集聚两方面。首先，区域经济协调政策重点是促进落后地区发展、缩小区域差距从而促进欧盟各成员国经济的稳定和协调发展。其推出的一系列区域政策以及基金协调等工具和措施在一定程度上促进了欧盟内部区域间的协调和平衡发展，实现了经济聚合、社会聚合和地域聚合，最终产生良好的协调效应。 对比中国城市群的建设，同样存在城市群内的城市发展不平衡的问题，尤其是基于城市群是在城镇化过程中，在特定的城镇化水平较高的地域空间里，以区域络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用而形成的城市-区域系统这样的涵义。例如长江经济带的城市群发展极不平衡，江浙沪的GDP占了整个经济带一半，要素资源也向优势地区集中，最终导致长江中上游不少城市的发展仍处于较为落后的阶段。 因此，在中国城市群建设的过程中，可以借鉴欧盟的经验，构建“共同稳定、同步发展、优势互补”的模式。一方面，可以促进城市群中落后城市或者城镇的开发和结构调整，加大对这些地区的各种方面的扶持力度，给予其一定数额的财政援助和特殊的发展机会。另外，还可以建立相关的基金工具，在为其建设和开发提供资金的保证的同时，产生一定的激励效应；另一方面，由于城市群内的各个城市的地理位置和发展基础不同，其各自所发展的产业也各有不同。以珠三角