试述国有土地出让合同的性质

国有土地出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。对国有土地使用权出让合同法律性质的不同界定，会影响到合同双方的权利义务，以及解决合同纠纷时实体和程序上的法律适用等。目前学术界关于国有土地出让合同的性质主要有民事合同说和行政合同说两种观点。我认为，国有土地出让合同是一种行政合同，理由如下：

一、国有土地出让合同的一方主体是恒定的

国有土地出让合同的双方当事人，有一方必是行政机关，即市县人民政府土地管理部门，另一方可以是公民、法人或其他组织。在国有土地使用权的出让过程中，土地管理部门，不仅作为国有土地所有者的代表，处置国有土地使用权，又代表国家行使国家国有土地管理职能，对受让方的土地使用实行管理、监督和指导，因此出让方与受让方之间存在管理与被管理的关系。

二、国家出让国有土地使用权的目的是为了管理好国有土地，合理利用土地

虽然土地管理部门和土地使用者签订国有土地出让合同，是为了追求经济利益，但土地管理部门承担着土地的规划、管理、保护与合理利用的行政管理职能。其代表国家出让国有土地使用权，签订国有土地使用权出让合同时，无疑要贯彻和落实这种行政管理职能。因此，土地出让合同就自然显现出公益性的色彩，政府虽然也收取土地出让

金，并不单纯追求经济利益，收取土地出让金，是管理土地市场的一种手段，其目的在于通过对出让金的调整，实现对土地市场的经济调控。而且为了提高土地利用率，促进土地优化使用，防止超卖地皮等土地投机行为的出现，在土地出让合同中，一般附负有该宗地的规划、转让条件等。

三、合同双方当事人法律地位的不完全对等性

国有土地使用权出让合同的双发当事人地位具有不对等的地方。表现在，土地管理部门享有一定的行政特权，首先，从合同的签订来看，选择主体具有不对等性，在签订合同时，土地管理部门作为出让方可以以法律或职权，根据需要通过直接磋商、招标和拍卖的方式，选择适当的当事人，而土地使用者则缺乏选择权，只要确定想使用某一块土地，只能与该块地所在土地管理部门签订土地出让合同，无权选择出让方；其次，从合同的内容看，合同约定的权利与义务具有不对等性，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件是由出让方决定的，受让方对此无权进行协商和异议，且受让方除应按合同规定支付土地出让金外，还应该按合同规定的土地使用条件使用土地，受让方改变土地使用条件用途的必须征得出让方同意，并征得土地管理部门和城市规划部门的同意；再次，从合同履行来看，双方的地位不对等，土地出让合同签订以后，出让方即土地管理部门，有权指挥和监督受让方履行合同，在执行过程中，出让方具有单方面变更和解除合同的权利，在受让方违反合同的情况下，可以行使制裁权。

四、从权利的救济途径来看，双方享有的权利不对等

土地出让合同的违约责任具有行政性和补偿性，出让方作为一方当事人，有权依法对土地使用者履行合同的情况进行监督检查，发现受让方未按合同规定使用土地的，有权依法对于纠正，并可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。在特殊情况下，还可以依照法定程序提前收回土地使用权，毫无疑问，这些处罚方式属于行政处罚手段。因此，土地出让合同中规定的违约责任，是行政责任。此外，土地出让合同与一般民事合同在权利的处分自由上有很大区别，在民事合同中，双方的权利是可以放弃的，在土地出让合同中，出让方的权利是不能随意处置和放弃的，因为这是土地管理部门的权利，更是职责。同时在合同形式上，土地出让合同具有规范性和格式性特点。

以上内容可以看出，国有土地使用权出让合同，在很多方面都表现出了行政合同的特性，它既便于实现政府的意图，同时又给对方保留了一定的自由，以激发土地使用者的主动性和积极性，土地出让合同与一般民事合同相比，最显著的特点在签订合同的目的是为了公共利益的需要，但总的来说，它属于行政合同的范畴。