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对现行转移支付制度的几点建议
作者：李蕊
来源：《商情》2016年第13期
【摘要】转移支付制度是处理中央与地方财权不均衡的重要经济手段，对实现公共服务均
等化具有重要作用。然而，我国现行的转移支付制度在运行的过程中却暴露了诸如结构不合
理、缺乏法律法规的支撑、专项转移支付效率低下等问题。因此，我国要加快完善转移支付制
度，优化转移支付结构，建立横向转移支付制度、加快推进转移支付立法体系建设。
【关键词】转移支付制度 专项转移支付
我国现行的转移支付制度是自1994年分税制改革的基础上建立起来的，它主要包括税收
返还、财力性转移支付以及专项转移支付，并且以中央对地方的纵向转移支付模式为主的转移
支付制度。其中，税收返还是指地方政府先向中央上缴税款，而中央按照地方实际收入以及收
入划分情况向地方按一定标准给予税收返还额的制度财力性转移支付是由中央财政安排给地方
财政的补助支出，主要包括一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革等形式；专项
转移支付是为实现特定的宏观政策和目标而设立的补助资金。现行转移支付制度由于体系不完
善结构不合理，造成在实际运作中出现了一系列的问题。因此，我国政府亟待加快转移支付制
度改革，而本文正是基于此浅谈一下对现行转移支付制度改革方向的几点建议。
一、我国现行转移支付制度存在的问题
（一）结构不合理，专项转移支付比重过大
在我国现行的转移支付结构中，本用于缩小地区差距的一般性转移支付比重过小，专项转
移支付比重过大。而税收返还设立的初衷是为了缩小地区差距，但在税收返还额的计算标准上
却违背公共服务均等化的目标。原因是税收返还按基数法确定，经济越发达的地方上缴的税收
收入越多则得到的税收返还额也多。这样长此以往下去，经济不发达地区得到的税收返还额越
来越少，地区贫富差距也越来越大。而税收返还作为我国转移支付的主要形式完全没有起到公
共服务均等化的作用，暴露了我国转移支付结构的不合理。同时，专项转移支付的规模和比重
却在不断地扩大。它的资金必须专款专用而且只针对于特定的项目，无法起到均衡地方财力的
作用。所以专项转移支付比重的过大、一般性转移支付的缩小使得各地方政府之间的公共服务
不均衡日益凸显。
（二）财权事权划分不清晰，缺乏规范的法律体系
我国1994年的分税制改革，明确了中央与地方的财权划分，但对事权的划分却不够清
晰，而且大多明确的是中央和省级政府的财权和事权，而对省级以下地方政府如县、乡政府之
间的财权和事权缺乏明确的界限，而且在执行的过程中出现了事权、财权相互交叉重叠的现
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象。这样便造成了我国的财力集中于中央，而事权却集中于地方，使得我国当今地方政府的事
权、财权不均等化，阻碍了地方政府的发展。财权与事权划分的不清晰当然也与我国不规范的
法律体系有关。我国从分税制改革以来，财政部虽然相继出台了一些关于转移支付的法规，但
并未规范化。以此可见，我国转移支付缺乏规范的法律体系，这样就使审计部门对资金执行过
程中的违法违规行为缺乏法律依据，也不能实施有效的监督，滋生了许多挪用专项资金的违规
现象。
（三）转移支付资金的使用效率低下
由于我国转移支付制度主要是中央与地方政府的纵向转移支付模式，在此转移支付的过程
中因环节众多且转移支付程序的不透明。不规范使得下放到地方政府的转移支付资金使用效率
低下，并未按照规定的资金的用途使用，还滋生了一系列地把专项资金据为己有、寻租等违规
行为，严重影响了资金的使用效率。其中，专项转移支付效率低下的问题尤为突出。由于在分
配专项资金时，缺乏规范而统一的标准，使其不能按照科学而规范地方式分配。而在实现专项
资金政策时，要求地方政府进行配套。这样，经济发达地区由于资金雄厚、配套设施完备则能
获得更多的专项资金，使得专项转移支付向经济发达地区倾斜，导致地方政府间的贫富差距不
断扩大。
二、完善我国转移支付制度的几点建议
（一）优化转移支付结构
对于税收返还，要采取合理的计算标准，逐渐替代现行的以地方上缴的税收收入为基础的
按比例计算税收返还额的方法。要充分考虑经济不发达地方政府的税收水平，按合理的标准多
给予这些地区税收返还额，以促进这些地区的均衡发展。
对于一般性转移支付，要逐渐加大拨款比例，特别是均衡性转移支付额，以促进不发达地
区基本公共服务的发展，从而逐渐实现公共服务均等化的目标，也有利于缩小贫富差距。
对于专项转移支付，要逐渐调整专项资金项目的关注点，大力开展中西部不发达地区的基
础设施、医疗卫生、教育等领域的专项资金项目建设，以此促进各地方公共服务均等化发展。
同时，也要提高专项资金项目的质量。控制专项转移支付规模，逐渐降低专项转移支付比重。
（二）建立横向转移支付制度
目前，我国现行转移支付制度主要是以中央和地方政府自上而下的纵向转移支付制度，但
纵向转移支付制度仅平衡了中央与地方的财权问题，并未从根本上实现公共服务均等化。面对
当今各地区经济发展不均衡的社会现象，建立横向转移支付制度才是缩小地区间贫富差距的必
由之路。通过横向转移支付制度，将富裕发达地区的一部分财政资金无偿地转移给贫困地区，
再加上纵向转移支付中来自中央的补助才能从根本上保障中西部地区基础设施建设，这样一来
也可以实现各地区间的协调发展，促进共同富裕。
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（三）加快推进转移支付立法体系建设
目前，虽然相继颁布了一些诸如《预算法》、《一般性转移支付办法》《过渡时期转移支
付办法》等法规，但并未具体规定专项转移支付资金的使用程序、转移支付对象等。而且颁布
的相关法规主要是由财政部颁布的政府规章，还没有颁布专门由人大通过的法律。所以要加快
对于转移支付立法体系的建设，通过征求各方意见由财政部拟草草案，然后由人大审议后以立
法的形式昭告公众以确保其法律地位。同时也要加强我国执法机关以及审计机关对于转移支付
期间出现的专项资金挪用等违规行为的监督，而相关的法律也要及时就这些违法行为的处罚给
予明确的规定，从而保障了转移支付制度的合法性和规范性，有利于提高资金的使用效率。
参考文献：
[1]李英哲.我国政府间转移支付制度存在的问题及改革路径
——河南省为例[J].行政科学论坛，2015，（05）.
[2]王爱萍.财政转移支付制度存在的问题及对策[J].研究探讨，2009，（05）.