博 文 明 理 厚 德 济 世 中南财经政法大学
学院：法律硕士教育中心 专业：法律硕士（非法学） 课程：行政法与行政诉讼法 教师：戚 建 刚 班级：14级法硕4班 姓名：唐 志 恒 学号：14191179012 博 文 明 理 厚 德 济 世 从《收容遣送办法》到《救助管理办法》主体看我国行政救助制度转变
【摘 要】：自从2003年孙志刚案件发生，我国就废除了《收容遣送办法》建立了《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》（下文称《救助管理办法》），《救助管理办法》无论是在制定的原则，目的，理念上，具体的管理方式上面都有很大的创新性。特别是能通过《救助管理办法》的救助对象和救助机构能更好的看到这一转变，文章选取行主体有救助站，行政救助相对人，通过这些转变来说明我国在面对城市流浪乞讨人员时思想观念的进步，相对于《收容遣送办法》我国行政救助制度更进一步完善。
【关键词】：行政救助，救助机构，乞讨人员
一、《收容遣送办法》中的主体 自1982年5月12日，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月15日，民政部和公安部联合发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》（试行），标志着我国正式确立了针对流浪乞讨人员的收容遣送制度。根据《收容遣送办法》第二条“对下列人员，予以收容、遣送；（一）家居农村流入城市乞讨的；（二）城市居民中流浪街头乞讨的；（三）其他露宿街头生活无着的。”在1991年国务院颁布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》中，收容遣送的对象进一步扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”而在实践中，却变成了“无身份证、暂住证、务工证”的“三无人员”。同时，在《收容遣送办法》的实施过程中，公安机关的特殊性地位也应当把它列入到主体的范围进行讨论，因为在改革开放初期，大量的农村人口向城市流动，必然会造成城市环境，社会治安，就业，住房，卫生等一系列的问题。因此公安机关在面对社会治安问题，打击违法犯罪活动的职能就体现的尤为重要，同时在遣返流浪乞讨人员的过程中也需要公安部门积极地同民政部门配合才能达到遣返的效果。最后作为救助博 文 明 理 厚 德 济 世 机构的收容遣送站，也必须考虑并进行讨论分析。收容遣送站是对行政相对人进行救助，管理，教育的场所，而且也是对行政相对人造成直接伤害的处所，同时，在收容遣送之前，收容遣送站就成为了一个必经的环节。 (一)“三无”人员的角色无法准确定位 根据法律的规定，“三无”人员是指“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”的人，但是在实践中却出现了变化。执法人员在实践中将“三无”人员的范围无限扩大，最后导致社会普通公众没有任何安全感可言，“孙志刚案件”绝对不是首例这类似的案件，但是社会公众的恐慌根本来源于《收容遣送办法》赋予了行政机关在公众没有触犯任何国家法律时，不经过司法审判，法定程序就可以随意剥夺公众的人身自由的权利。加上民政部门认为，这些“三无”人员主要由四部分人组成：第一是因自然灾难或生活无法自持的流浪乞讨者，他们是属于救助对象；第二是以乞讨为目的，妄图通过欺骗获得财富，好逸恶劳的人，他们则是属于教育对象；第三是流浪乞讨同时又无理取闹或从事违法活动的人，他们则是属于管理对象；第四是指少数犯罪逃逸分子，属于刑事打击对象。这样，“收容遣送工作成为一项涉及社会救济、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。”① 同时，在《收容遣送办法》中的行政对象表明上看，在实践中却是指的“三无人员”其实质上是社会公众。“三无”究竟是三证全无，还是只要一证没有就能被视为“三无”人员，同时对于外地探亲，务工的人员无论何种情况都可以被收容遣送。我们可以看到，在《收容遣送办法》下的行政相对人有明确规定，但是在实际操作中并没有明确限制，导致“三无人员”角色根本无法准确定位。同时，在被收容的人员中，一旦其合法权益受到侵害，国家没有规定对被收容人员权利受到侵害后的救济权利和救济途径。 （二）收容遣送站的功能扭曲 根据法律规定收容遣送站要对被收容遣送人员提供食物、住宿，进行思想政治教育，有疾病的送医院救治，有劳动能力的人要进行生产劳动，收容遣送站要及时查清被收容人员户籍地并负责将其送回户籍地。收容遣送站的经费被列入民政事业费，性质属于事业单位。但是在实践过程中，随着收容人员的增加，民政
① 王思斌.从管制到救助：流浪乞讨人员救助制度分析[J].中国党政干部论坛.2003（7）：7. 博 文 明 理 厚 德 济 世 部门的经费不能满足收容遣送站的管理支出，于是收容遣送站的工作人员开始利用自身职务的便利，变向的向被收容者及其家属、监护人索要额外的费用，同时为了创造更多收入，某些收容遣送站利用被收容者的劳动，迫使被收容人员成为廉价的劳动力，并且延长收容时间，从中谋取巨额利润。在理论上，收容遣送站是一个为城市流浪乞讨人员提供临时庇护的地方，为了让被收容人员能更好的返回户籍地，提供劳动，住宿，学习的处所，但是在实践中却成为谋取暴利，迫害收容人员的地狱，同时在收容遣送站里随意虐待，殴打，体罚更是屡见不鲜，对公民的生命权的漠视已经到了无法直视的地步。虽然国家或者地方在立法上已经多次出台相关法律法规，譬如《民政部关于加强收容遣送工作若干问题的通知》、《广东省物价局关于取消收容遣送收费的通知》等等，已经明确禁止体罚、殴打、侮辱被收容人员，不得变相收取额外费用。但是事实上已经完全不能制止收容遣送站成为收容人员的噩梦的事实。 同时作为救助主体的收容遣送站，又是被收容遣送人员的管制者。在实践中收容遣送站既要承担救助也要承担社会治安的责任，这说明收容遣送站在现实履行职责的时候，可以行使一定的行政权力，可以行使行政处罚或者实施强制性行为，同时它也必须实施救助行为，这样相互矛盾的行为同时被赋予在一个机构上时就必然会导致混乱局面的出现，最后一发不可收拾。
二、《救助管理办法》中的主体 相对于《收容遣送办法》来说，《救助管理办法》中有了许多明显的变化，最重要的体现在其立法原则上的转变。前者实质上是我国计划经济体制下遗留而来的产物，加上中国自古以来小农经济为主体，为了稳定社会，保障社会治安，禁止和制止人口流动就是必然的手段。但是我国改革开放以来，确立了市场经济体制，这种体制下要求资源的自由分配，限制人口流动就与这样的经济体制相违背，因此前者在原则上采用的限制，禁止人口流动，而后者更加适合市场经济的发展，本着救助和管理的原则，对人口流动进行合理的疏通。在后者的主体中，可以发现许多的重大改变： （一）参与人划分更加细化，权利义务划分明确 救助对象的明确化。行政相对人大致上包括城市生活无着的流浪、乞讨人员。博 文 明 理 厚 德 济 世 取消了《收容遣送办法》带有歧视性的“三无”人员的称呼，同时“三无”的标准，即“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”也相应被取消，在实践中对流浪、乞讨人员都可以进行救助，并不是要求流浪同时乞讨的人员才能救助。同时《救助管理实施细则》第 2 条对“城市生活无着的流浪乞讨人员”作出了明确的界定，具体规定为：“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。” 这个细化规定并未将原先的“三无”人员包含在其中，有助于对救助对象有了明显的区分。 （二）对于特殊人群有专门救助机制 第一，关于危重病人、精神病人的救助。对于流浪乞讨人员在被收容遣送期间所得到的救济，《收容遣送办法》并没有明文规定，在实施细则中对此作了细化。《救助管理办法实施细则》第9条规定“受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医疗机构治疗”，同时公安部、财政部、卫生部联合发布了《关于进一步做好城市流浪乞讨人员危重病人、精神病人救治工作的指导意见》其中就对救治对象，费用承担，各部门的协作问题有了明确的规定。这就表明，我国救助在进一步完善救助体制，救治对象包括了流浪乞讨人员中的乞讨病人，同时由民政部门，公安部门，医疗部门相互配合，费用由国家保障这才能从根本上解决在救助过程中的突发急病和危重疾病的问题。 第二，针对流浪未成年人、儿童救助问题进行了重点规定 在《救助管理办法》中并没有对流浪儿童问题进行专项的规定，但是自2006年开始国务院和各部委发布了一系列的文件以保护流浪儿童，规范流浪儿童保护机制，这对于《收容遣送办法》来说是一个巨大的进步。比如《关于加强流浪未成年人工作的意见》、《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》等等。从这些文件的内容上看，构成一个保护未成年儿童的法律机制。其一，从救助目标上看。我国新的救助制度在面对流浪未成年人、儿童的救助目标在于“保护”、“教育”、“最大限度减少”、“打击利用未成年人乞讨的犯罪行为”。其二，从救助内容上看。从对成年流浪、乞讨者仅提供食宿，医疗救助扩张到文化教育、心理辅导，行为矫正，技能培训，司法援助、卫生防疫、特殊安置、救助后的跟踪监督等救助服务。我们可以发现，国家在面博 文 明 理 厚 德 济 世 对未成年人、儿童流浪乞讨人员时，更加注重救助站后续的工作，其根本原因在于，救助制度原本是保障人权，维护社会稳定的一种民主制度，如果在面对心理和生理上都尚未发育完全的未成年人、儿童仅以一般的救助方法进行帮助之后，他们没有对之前错误行为发生认识上的改变，就会对社会治安，社会发展，公民的财产和人身安全造成不可估量的后果，这就从根本上不符合救助的目标，不能达到实际的社会效果。其三，在面对未成年人及儿童时，救助时间也将延长救助原则也将发生改变。一般来说，根据法律规定，一般的救助时间为10天，在面对未成年人、儿童时可以适当延长救助期限，对具体的救助时间并没有上限规定，在救助原则上，对于一般成年人的救助原则为自愿原则，被救助人有权力选择是否去救助站进行救助，但是面对未成年人，儿童时则采用强硬措施。由于未成年人、儿童各方面没有发展成熟，在面对一些问题上没有形成正确的价值观和人生观，强制性措施是有必要的。为此，国家采用了一些的措施，比如“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校园”等专项活动。 第三，明确规定了受救助人员的权利和义务 受助人员的权利表现为四个方面：第一，获得协助救助的权利。这项权利的获得是对于公安机关以及其他有关行政机关而言的。《救助管理办法》第 5 条规定了公安机关和其他有关行政机关在执行职务时发现流浪乞讨人员的，对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。因此，流浪乞讨人员在获得救助站正式的救助之前享有获得公安机关以及其他有关行政机关协助予以救助的权利。第二，获得救助的权利。它包括的内容有：一是获得基本生活条件的权利。二是有获取健康保障的权利。三是免费获取救助的权利。四是受助人员有获取妥善安置的权利。第三，人身自由不受限制的权利。将实施救助建立在了流浪乞讨人员自愿的基础上。对于受助人员，救助站实行的是来去自由的开放式的管理。第四，受助人员的财产权利不受侵犯。通过这一系列的规定，受助人员财产所有权得到了全面的保护。 在义务方面，《救助管理办法》废除了《收容遣送办法》中规定的受助人员单方面服从收容站，接受收容、遣送的义务。受助人员的义务一般可以分为，救助前义务、救助中义务与救助结束义务。②救助前义务最主要的内容是指向救助