相对集中行政审批许可权改革的思考
一、相对集中行政许可权的释义
相对集中行政许可权(审批权)的精神源于《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。行政许可权一般包括行政许可申请的受理权、审查权、决定权等各种权能。狭义的观点认为相对集中行政许可权是指《行政许可法》第二十五条规定的情形，即“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”，广义的观点则认为还应包括《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”。从推行相对集中行政许可权改革的不同形式上看，其目前主要经历了三个阶段。
第一阶段：办理审批许可权场所的集中。1999年初，浙江金华市设立了市政府集中办事大厅，2004年7月1日《行政许可法》正式施行后，各地陆续成立“行政服务中心”、“政务服务大厅”、“审批服务中心”、“政务超市”等名称类似的审批许可集中办理场所，把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照等事项，集中在一个场所完成，实现了行政审批“一站式”办公。据不完全统计，全国目前有2900多个各类集中式综合政务服务场所。
2 第二阶段：部门内部审批许可权的集中。《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”随着社会经济发展，审批许可方式不断创新，审批许可权“三集中三到位（部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，切实做到审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位）”改革出现，这是各地在推进相对集中审批许可权改革中实施的最为广泛多的一种模式，为相对集中审批许可权不断推进打下了基础，提供了路径。
第三阶段：部门审批许可权职能的集中。《行政许可法》第二十五条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”即将分散在不同职能部门(机关)的行政许可权集中在某一部门(机关)，在实质上将审批许可权予以集中，也就是目前各地探索试行的成立行政审批局的模式。
从不同时期、不同阶段来看，在推进相对集中行政许可权改革中，对其意义的理解是不同的，其产生的效果和效力也是不同的。第一阶段只是行政审批许可申请的受理权和行政审批许可决定的送达权的集中，政务服务中心仅是政府部门一种物理上的集合，就是通常所说的行政审批 “传达室”、“收发室”， 无法对行政审批过程进行有效的管理和控制，行政审批效率并未有效提高，实质性权力未改变；第二阶段相对集中行政许可权的改革，实现了行政审批事项、权力、人员按照“应进必进”原则在政务服务中心的“三集中”，是各地政府为了进一步发挥政务服务中心部门
3 审批事项、人员、场所集中的优势，而全面推行的一种审批权创新改革，一段时间成为行政审批制度改革的一个方向。但这种相对集中审批许可制度只是形式上审批许可权的集中，审批主体并未改变。第三阶段相对集中行政审批许可权的改革，也即成立行政审批局。行政审批局即改变了审批许可的运行方式，也改变了审批权力的法定主体或授权主体，原来的审批部门或者审批机构不再拥有审批许可职能或职责，而是转移到特定的审批部门或机构，这是审批许可权最彻底的实体集中，改变了审批许可权以行业配置的职能切割和机构设置模式。本文主要以银川市开展相对集中行政审批许可权探索改革为例，对相对集中行政审批许可权改革的第三个阶段进行粗略的思考和分析。
二、相对集中行政审批许可权改革的基本做法
随着简政放权、放管结合、优化服务改革的深入推进，全国一些地方政府陆续开始探索在行政审批权力配置层面进行改革，整合部门内部的审批职能，尝试成立“行政审批服务局”为典型代表的相对集中行政许可权权改革。2014年5月20日，天津滨海新区设置行政审批局，虽然其不是全国第一家，但由于它的行政层级较高、行政管辖权较大，改革创新的标志性意义重大。2014年12月22日，全国第一个地市级行政审批局银川市行政审批服务局正式成立运行，成为全国第一家地市级首府城市正式成立审批局的城市。2015年3月，中央编办、国务院法制办印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，广东、贵州、江苏等8个省（市）被列入改革试点省份。相对集中行政许可权改革做为转变政府职能、促进政府治理体系和治理能力现代化的一项改革举措，在国家层面开始推行试点。
4 行政审批是政府的核心职能，是审批部门的核心职权，审批职能的转移的实体集中制度方式，是大胆的改革，须具备改革创新魄力才能下决心实施。从各地的实践看，推行相对集中行政许可权改革，有几个核心的要素缺一不可。行政审批权的划转，承接主体合法是前提，必须使其具有承担行政审批职能的资格，因此一般行政审批局应列为政府工作部门。信息化网络系统是相对集中行政审批权后，体制优势得以有效体现的技术保障。相对集中行政审批权改革，涉及面广而复杂，是一个系统性的工作，组织的强力推进和一支综合素质高、熟悉审批业务、责任心强、吃苦耐劳的队伍是开展改革的基础。
从目前各地推行相对集中行政许可权改革的情况看，基本的做法主要是通过对行政审批职权的清理，摸清部门实施审批事项的职权底数，按照“编随事转，人随事走”的原则，提出改革方案，经国家或省一级党委、政府批准，将决定进行相对集中审批职权改革的部门行使的行政审批职权，统一划转到成立的行政审批局，进行规范、高效、廉洁、透明地运行。在审批模式上，推进“一窗受理、综合咨询、合并审查、集约审批、一站办结”；在运行机制上，市场主体准入设立审批实行 “一个窗口受理” 、“三证合一”、“一照一码” 工作机制。银川市在实践中还探索实施了市场主体准入审批“同城通办”模式；投资项目建设审批实行关联职能整合、关联部门协同的“并联审批” ，重大项目审批“容缺预审、企业承诺、限时补报”制度，政府投资类建设项目审批上实行联席会议工作机制；在服务制度上，建立完善首问负责、AB岗、限时办结、预约代理、帮办协办等特色服务等。机制上的求变、求新、求突破，发挥了资源集聚优势，审批人员减少，审
5 批效率提高， “一局一章管审批”成为可能。
三、相对集中行政审批许可权改革的成效
从已实施相对行政审批许可权，成立行政审批局改革的地方来看，行政审批权的科学配置带来积极的变化，促进了政府职能有效转变。开展行政审批权相对集中改革，将原有政府各部门的职能重新进行界定，强化了政府宏观战略研究和规划、市场监管、公共服务、环境保护职能，使部门从原来的重审批、轻监管向重监管、抓服务转变，改变了过去“重审批、轻监管”的管理模式，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，进一步激发了市场、社会的创造活力，切实提高了政府管理科学化水平，打造人民满意的服务型政府。促进市场主体投资便利化。实施相对行政审批权集中改革，申报材料齐全，市场主体准入设立环节间大幅减少，市场的创业活力进一步提升，行政成本和企业支出大大降低，促进了行政效率和服务水平提升，增强了市场主体活力和内生动力，有利于打造开放便捷的营商环境，吸引更多企业和个人投资兴业。促进了社会资源的节约。行政审批局的成立，原来分散在不同部门行使的行政审批权，由行政审批局一个部门承担，减少了公众对部门的接触点。一局一章管审批，大大减少了财政刚性支出。新的行政审批机制与现代信息技术的结合，集中受理、集中审批、集中服务模式的实施，不仅有效提高了工作效率、降低了社会成本，社会资源得到高效利用，而且为群众和企业提供了方便快捷人性化的服务。促进了对行政审批权的监督。相对行政审批权集中改革以后，打破“审管合一”的格局，实现“审管分离”， “以审代管”的弊病得以有效改观，“运动员、裁判员”身份明晰，形成了决策、执
6 行、监督适度分离而又相互制约的权力运行机制，提升了公众满意度。
四、相对集中行政审批许可权改革中的几个问题
相对集中行政审批权改革，成立行政审批局，是深化经济体制和行政审批体制改革的一项重大举措，效果明显，但实际运行中面临问题也不可忽略。行政 “信息孤岛”亟待无法避免。以银川市行政审批局为例，除自行研发的“行政审批服务系统”外，还同时使用涉及国家部委、省、市部门的不同“审管一体”的信息系统。“多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”问题突出，“信息孤岛”严重阻碍了相对集中行政审批权改革向纵深推进。利用现有资源和信息化技术，开放端口，彻底破除行业信息壁垒,实现各自信息系统间的资源共享势在必行。相对集中行政审批权改革后，行政审批局必然要承接上级部门下放的审批。在改革的初期，一个部门承担种类不同、专业技术要求不同的审批，必然存在一定的压力。简政放权是改革的必然要求。事权下放不但要将基层政府承接能力作为重要考虑因素，也应在政策把握、强业务指导与培训、技术力量等方面予以支持。经济体制转型期制定的各类涉及审批的法律法规，特别是规范性、政策性文件，“重审批、轻监管”的痕迹较重，而实施相对集中行政审批权改革中优化流程的政策障碍不可避免。相对集中行政审批权改革颠覆了传统、既定模式下的管理思维，“动了别人的奶酪”， 既有思想观念束缚之阻，亦有利益固化藩篱之绊，阻碍改革的一些“小动作”也是改革中会面临的一个问题。
相对集中行政审批权改革，符合中央、国务院“加快转变政府职能，深化行政体制改革”的精神，是推动经济转型发展、增
7 强发展活力、提升政府法治与服务能力的必然举措。“思之深，则行之远”，改革存在一些问题，但应以“一切为了群众的利益”为目标，立足创新，先易后难，突破一切艰难险阻、敢于冲破一切束缚禁锢，抓准主要矛盾，出硬招实招，突破“中梗阻”，不断把改革推向前，争取改革的最大红利，“让人民有更多获得感”。前行之路虽不是坦途，但改革的曙光照亮前程。我们坚信，改革的成果将更多的惠及百姓，人民群众也将有更多的获得感。
［参考文献］
[1]艾琳 王刚 《行政审批制度改革》 人民出版社 2015年5月
[2]黄小勇 闫晶 张爱军 推进相对集中行政许可权改革的思考 国家行政学院学报 2011年
(运行监管处 马斌)