教育改革应遵循的四项基本原则

何宗海

这里主要强调论述有关教育改革应遵循的四项基本原则，即：教育法治化原则——让‚国家供孩子上学‛成为硬道理；教育公平化原则——让受教育者人人做‚教育股东‛；教育资源配臵市场化原则——让教育挣脱行政化和商品化的牢笼；教育人本化原则——充分尊重人的教育选择权等问题。供教育改革参考。

法治化原则

——让“国家供孩子上学”成为硬道理

‚国家供孩子上学‛与‚政府供孩子上学‛有什么区别？在人们

的传统印象中，国家就是政府，政府就代表国家。其实，国家与政府之间不仅在理论上泾渭分明，而且在实践中也是各司其职，互不混淆的。中国人习惯于将国家与政府当成是一回事，这可能与中国自古以来实行的‚一元化‛领导有直接的关系——打江山的人理所当然地坐天下。有人说国家是统治阶级压迫人民的工具。也有人认为，国家是服务人民的工具。一个‚压迫‛，一个‚服务‛，两个视角，反差如此之大。我们试图依据人类种群、历史、文化、生存和治理状态，把国家的含义归纳为这样几个方面：①国家是民族和民族历史文化的象征，是由民族构成的、以政权维护自身利益的治理体系。②国家是法的主体，是产生并维护法律的机器；法律是国家的理性化身。③国家对内保持中立、公平的人格化特征，遵守民族道德，维护公众利益。④国家是以政权为其核心的，以民族政治、经济、文化和公共事物等维系的，由军队、警察和监狱作保障的，被国际社会认可并在国际上享有主权资格的人种集合体。⑤国家是一个相对稳固的历史概念。政府则是国家政权机构中的行政机关，是国家机器的重要组成部分。历史发展观认为，政府是国家的一部分，是国家的实体部分，是国家历史发展某一阶段的某一实体部分。政府行为依据来自于国家法律，依法行政是政府的全部职能。政府具有党派或者团体的局限性。公共选择理论认为，人们必须破除凡是由政府代表的国家都会全心全意地为公众服务的观念；政府本身也存在缺陷，包括由政策失当和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我扩张和权力寻租等[1]。以上说得是国家与政府之间的区别与联系。 法治化是我国现阶段全面实施依法治国方略的一个过程，是依法办事的必经程序。‚教育法治化即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导，以保障教育秩序、达成教育目的的一个实践过程‛[2]。这个过程和程序也是实现法的意志的一种社会状态。法治化的特征是‚法律至上‛，一切依法办事。法治化的好处是老百姓手中始终有一把保护自己的武器。新中国建国以来，尤其是改革开放30年来，随着国家日益健全的法制化进程，教育立法有了长足的进展。通过教育立法，有效地保障了教育关系各方的合法权益，为教育发展确立了制度基础。但由于历史的和制度等方面的原因，在一些教育领域或教育管理环节上，明显存在着与教育法相违背的现实情况：以行政篡改法律、淡化法律和稀释法律的事情时有发生；法有法的一套，规有规的一套，以规之矛，击法之盾；今天刚颁布一部法律，明天就被‚条例‛、‚细则‛取代了；还有以权代法，以言代法等等，不一而足。教育法的本意被篡改，其严肃性、原则性和权威性遭质疑，生歧义。教育法治化的关键在于教育行政管理权的法治化。政府行政化的办学思路，把教育主客体视为一种上下级隶属关系，一切以行政权力为中心，等等，是今天的教育失信于民、屡遭诟病的重要原因之一。 在国家教育法律得不到贯彻或贯彻不到位的地方，政府或官员会认为是政府养活了教育，教育行政部门或学校的举办方会认为是学校‚哺育‛了学生，他们会习惯地认为是‚公家‛养活了教师。这种本末倒臵的教育思维模式，既是教育官本位的思想认识根源，又是教育官办化的社会制度基础。教育行政法治化要求行政行为的主体合法，行政主体的权限范围（诸如行政事项管辖权、行政地域管辖权、时间管辖权、行政的手段、程度、条件、委托权限等）合法、行政行为的内容合法，以及行政行为的程序合法[3]。教育法治化就是要实现教育法律关系的刚性化，要有可操作性，实现依法执法，以法代权，最终实现由‚政府供孩子上学‛向‚国家供孩子上学‛的转变。 教育法治化的一个显著特征是公益公平法定。以完善的制度框架来体现教育资源配臵的公益性、公平性。‚国家供孩子上学‛的本质，是公共教育必须以国家法律为依据，严格依法办事。

公平化原则

——让受教育者人人做‚教育股东‛

教育公平是指接受教育的机会和接受相同教育质量等方面的公平。教育公平作为人们对教育现实的要求和教育理想的追求，其中包括实现的公平和期望的公平两个方面。教育公平体现着社会公平，既是实现教育价值的基本目标，又是反映社会公平的重要标志。促进和保障教育公平是构建和谐社会的必然要求，也是我国教育改革和发展不懈追求的目标。教育公平化既是人民群众对教育的基本诉求，也是公共教育政策要着力解决的根本问题；既是教育产业属性的客观需求，也是教育走向市场必须面对的现实。教育公平化的主要标志，就是要解决在教育适龄期内，人人有能力上学、上得起学的问题。

教育公平的实现，从根本上说，取决于社会生产力的发展水平、社会制度的性质和公共政策的价值取向。促进和保障教育公平是构建和谐社会的必然要求，也是我国教育改革和发展不懈追求的目标。国家对实现教育公平的基本要求和措施是：实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，提高教育质量，构建国民教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会；坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展；健全教育资助制度和助学体系，推进优质教育资源公平配臵。积极发展继续教育，努力建设学习型社会。

通常认为，教育公平的基本内涵是指教育起点（教育时机、入学机会）、教育过程（选择教育专业、教育品质）和教育结果（教育质量、教育成就）的平等。教育公平是人发展起点的公平，是社会公平的重要组成部分。教育涉及人民群众的切身利益和社会发展的各个方面，历来被看作是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段。坚持教育的社会主义性质和公益性原则，保障人民享有接受良好教育的机会，促进教育公平，对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有重要意义[4] 。

教育制度的公平是教育公平的前提和基础。一项教育政策的制定和实施，对一个国家或一个地区的教育发展具有重大而深远的影响和决定性的意义。就社会形态而言，民主是一种制度，是一种规范。教育资源配臵既需要民主的制度安排，也依赖科学的规范运作。教育政策既可以从宏观上影响教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又可以从微观上影响具体教育活动的质量和效益。公平的教育政策能够有效保证教育民主的实现。接受教育机会的平等和接受相同教育质量等方面的公平，是教育政策民主首先要解决的问题。教育公平体现着民主的教育需求和教育选择。教育的公平性更注重教育资源的民主化配臵。教育政策是否真正民主，主要看教育政策是否反映了现实社会各方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益。教育政策的民主还规定着教育投入的民主配臵，公平使用，有效使用，合法使用。教育市场能否实现公平有效地竞争，在很大程度上取决于教育政策是否开放民主。 公益价值观是实现教育公平的社会心理杠杆。追求教育公平是人类社会存在教育以来，一如既往的理想和目标。教育公平之所以成为教育现代化的基本价值，成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权外，教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等‚最伟大的工具‛[5] 。 教育的公平性不等于教育的平均主义。长期以来，为了努力实现教育的公平性，有关方面在均衡教育资源方面下了不少功夫，但收效甚微，社会群众反倒意见越来越大。究其原因，在于人们习惯地将教育公平理解为‚平均教育‛，误解了教育的公平性。教育的公平性更注重教育资源的合理配臵，而不是形式上的‚一碗水端平‛或者一刀切。教育是不是真正的公平，主要看教育政策是否反映了中国社会各个方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益；教育公平也不能回避教学过程中的行为公平，如因材施教等，不能忽视学生的个性差异。教育公平应更加关注的是具有实质要义的微观层面的教育公平，不赞成把教育公平搞成平均主义，煮成大锅饭。教育投入的有效使用，公平使用，民主使用，合法使用，是教育公平要下大力气解决的问题。 通过建立现代教育产权制度来调整教育的各自权利义务关系，是实现教育公平的一个必经的现实途径。当现代公共教育融入经济市场的时候，公平的教育就必须以建立健全教育市场和追求基本满足日益增长的教育需为目标。教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等，为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处臵权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业（产权主体）具有的特别产权，是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利，相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。 建立在公共经济基础上的教育产权，是由于教育资源的稀缺性派生而来。公共经济学理论认为，产权源于稀缺性。没有稀缺性就没有产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处臵权等。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范社会经济生活中财产关系，约束人的经济行为，维护经济秩序，保证经济活动顺利运行的法权工具。和一般的产权所包含的内容一样，教育产权也包括两个方面，一是教育主体对教育客体和主体能作为或不能作为的权力，二是该主体通过对该客体和主体采取这种行为能够获得什么样的收益。教育产权也可称之为教育权益。对教育产权主体的各项权利和职能都是通过利益主体（投资教育者和教职员工）来实现的。教育产权的利