财政管理地方财力与地方税体系的相关度分析——以天津为例高丽丽（天津市财政科学研究所，天津３０００４０）内容提要：在财力保障机制建设过程中，地方税体系的构建是至关重要的一环。本文从天津市２００８年一２０１３年地区财力入手，进行总量、速度、结构、影响因素分析，并对财力增长与现行地方税体系的相关性进行了实证判断。在此基础上，提出完善地方财力保障机制要明确构建地方税体系的内涵，拓展保障地方财力的调控空间；优化与地方税构建相关的制度，建立保障地方财力的统筹平衡；构建地方支柱税种形成主体财源，打造保障地方财力的经济基础；理顺地方税体系与税收征管的关系，提升保障地方财力的管理效能。关键词：财力地方税保障机制中图分类号：１７８１２．４１文献标识码：Ａ文章编号：１６７２—９５４４（２０１５）０４—００４５—０５

随着经济社会的快速发展，民众对政府公共服务的需求也越来越大。作为满足社会公共服务需要的物质支撑，地方财力保障如何就变得日益重要和紧迫。而在财力保障机制建设过程中，地方税体系的构建又是至关重要的一环。本文以天津市为例，对地方财力与地方税体系的相关度进行了深入的剖析，并以新一轮税改为契机，针对完善地方财力保障机制提出了针对性的对策建议。一、天津市地方财力与地方税收入增长的对比分析（一）地方财力现状特点１．非税收入（含政府性基金）快速增长，拉动财政收入增长作用不断增强。２００８年一２０１３年天津市非税收入和政府性基金收入总量规模不断扩大，其占全口径财政收入的比重逐年攀升，２０１３年达到２６．３％，比２００８年上升了１３个百分点。从增量看，两项指标年均增速分别达到３５％和２４％，增势强劲，比全口径财政收入（１５％）、地税收入（１６％）分别高出２０和８个百分点。而地方一般预算收入虽然增势高于全口径财政收入（６％），所占比重２０１３年比２００８年上升了近１０个百分点，但税收收入的年均增速不高，低于全口径财政收入和地方一般预算收入１和５个百分点（见图１）。这说明地方税收收入对财政收入的贡献率降低，非税收入已成为天津市财力增长的重要拉动力。２．地方税收收入规模相对不足，与地方相对应的事权财力不匹配。从地方税收收入占全部税收收入的比重看，２００８年的４８．２％到２０１３年４８．８％，呈基本持平态势，而地方税收收入占地方财政收入比重却逐年下降，从２００８年的８０．９％到２０１３年的６３．０％，下降了１８个百分点，呈现出地方税对地方

［收稿日期］２０１５－－０１—３０［作者简介］高丽丽，副主任，高级经济师，研究方向为财政税收理论与政策。

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口中央级收入－政府性基金收入・地方一般预算收入

年份图１２００８年—２０１３年天津市全口径财政收入对比

财政收入的贡献急剧下滑，结构性矛盾凸显。从事权与财力的匹配度看，虽然近年来地方财政自给率平均为７９％，并呈现微弱上升趋势，但地方税收收入占地方一般预算支出比重平均达到５５．６％，除２０１３年外呈现逐年下降的趋势，从２００８年的６２．９％到２０１３年的５２．３％，下降了近１１个百分点（见图２）。这显示出地方税收收入对地方财政支出的支撑能力逐步下降，并且“十二五”期间，天津市在逐步实现不同区域基本公共服务均等化，不断完善社会保障体系，地方基础建设及教育等公共物品方面的支出加剧，而地方税收人相对于地方事权财力的不平衡更为突出。９０８０７０６０蔷５０丑４０３０２０ｌＯ０年份图２２００８年—２０１３年地方财政自给能力对比３．地方税收收入主体税种的支撑力大幅降低，地方小税种呈现发展潜力。我国地方税税种数量繁多，１９９４年分税制改革后的地方税仍有１４个税种，除营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、资源税等税种外，大多是一些税源分散、收入不稳定、征管难度大、收入规模小的小税种。而真正调节范围广、调节力度大、收入规模稳定且起支柱作用的税种只有营业税和所得税，影响了税收功能的发挥和地方财政收入的稳定性。如图３所示，天津市以增值税、营业税、所得税等为主体税种，所占比重７０％左右，其中营业税高达３２％，成为重中之重。从发展趋势看，２０１３年所占比重达到６９．７％，比２００８年下降８个百分点。随着“营改增”改革的不断推进，天津市主体税种逐步弱化，均成为共享税，而且除此之外的地方税种虽然种类繁多，但规模较小，近期难以承担地方主体税种缺失形成的收人缺ＩＺｌ。从增量看，除主税种之外的地方小税种增势迅猛，年均增速达到２１．９％，分别比税收收入和主税种收入高出６和８个百分点，其中城镇土地使用税、耕地占用税、资源税年均增速高达３０％以上，主体税种中只有营业税达到１５％以上的速度，显示出地方小税种的发展潜力。

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图３２００８年、２０１３年天津市地税收入构成对比

４．地方税权虚置，更多地表现为征管权和部分收益权。税收管理权限包括税收立法权、税收法律法规的解释权、税目和税率的调整权、税收的加征和减免权等。从近２０年的分税制情况看，虽然明确了中央和地方两套税务机制，各司其职，但是几乎所有的地方税暂行条例和实施细则都是由中央统一制定的，地方政府只制定一些税收征收办法和补充措施。地方税权更多地体现在征管权和部分收益权，地方政府不能因地制宜的开征或停征一些小税种以满足支出需要或达到调控经济的目的，这样不利于地方政府充分发挥地方税制调节和配置本地资源的职能。（二）地方税与地方财力的关联分析综上所述，通过对近期财政收入与地税收入增长的总量、速度和结构分析，我们对天津市地方税与财力的关联度做以下判断：一是地方税收人作为地方财力的主体，对财政收入的贡献率降低，拉动力减弱，其地位和作用面临严峻挑战，结构性矛盾凸显。二是地方税收入规模不高，与地方政府相应的事权财力不相适应。三是地方税的主体税种缺失，地方税收的征管权限缩

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小。随着“营改增”的全面推开，营业税的主体税种地位将逐步丧失。而且“营改增”试点企业应纳的营业税改征增值税，划入国税部门管理，“营改增”试点新开企业的企业所得税的管理也划归国税部门，地方税收的征管职能也受到削弱。四是地方税税权配置的科学性不足，限制了地方政府通过税收杠杆调节地方经济发展的可作为空间。由此可见，现行地方税体系在新的历史阶段已对地方财力增长形成瓶颈，表现为：一是由于地方税系的一些重要税种主要在生产环节课征，促使地方政府不顾资源环境代价，极力追求工业企业规模的扩张，不利于经济发展方式的转变。二是由于营业税收入的一半来自建筑业和销售不动产业，房地产投资扩张和房价上涨会直接带动税收收入的增长，不利于房地产市场的良性发展。三是鉴于地方税中多数税种的纳税人主要是企业而非个人，地方政府更倾向于为企业提供服务和保护，不利于政府职能的转变。四是由于地方税收人规模不能充分满足地方政府的财力需要，引发非税收入、土地财政、地方债膨胀等问题，如天津市国有土地使用权出让金２０１３年达到７２７亿元，年均增长达到２９．２％，不利于财政秩序的规范。并且这些矛盾与问题随着“营改增”的全面推动愈发尖锐。二、地方税体系构建对地方财力的影响分析（一）地方主体税种选择的测算当前天津市地方税以营业税为主，但营业税从长远来看难以保持。而地方税主体税种的确立是地方税体系构建的核心内容。一直以来，财产税都被作为地方税体系主体税种的最佳选择，而且具有欧美国家的实践经验。但现阶段财产税不具备成为地方税主体税种的能力，确立所得税或增设销售税为地方税主体税种是目前理论界探讨的课题，下面以天津市为例研究上述方案对地方财力的影响程度。１．所得税。我们以１９９５年一２０１３年天津市地方税各税种与天津市ＧＤＰ进行相关性分析。从研究结果来看，所得税与地方ＧＤＰ呈显著的正相关（企业所得税和个人所得税相关系数分别为０．９８７３和０．９７１０）。若将其作为地方主体税种，优势体现在：一是税制完善。收入归属的调整不会增加纳税人的负担，征管基础扎实，征管配套改革完善，税制稳定完善，易于推行。二是职责明确。统一归于地方征管，有利于明晰征管职责和分工，减少征管成本。三是收入稳定。税源充足稳定，税基具有普遍性和地域性，收入规模大于营业税规模，可基本弥补其缺口。以２０１３年天津市地方税收收入为样本，假设营业税全部变为共享税，天津市地方税收收入将减少３１８．６亿元，企业所得税和个人所得税收入划归地方后分别增加３０６亿元和８７．５亿元，收支缺口弥补并超收７５亿元。并且所得税对地方税收的贡献从２０％到４７％．上升了２７％。２．增设专属于地方政府的主体税种——销售税。以新开征的销售税为主体税种，并适当降低增值税税率，提高增值税地方分成比例。该方案长远看税源充沛，增长态势良好，但启动立法程序耗时较长，且在最终消费环节征税，对征管技术和手段要求较高。销售税的税基一般与社会消费品零售总额大致相当。随着经济的发展，消费的快速增长，销售税的成长性优势明显。我们对天津市１９９５年一２０１３年的社会消费品零售总额和ＧＤＰ数据做一元回归分析（数据表和回归过程略），求得社会消费品零售总额与关系方程式为：Ｙ＝１３８．９４６＋０．２９７０２Ｘ，ＲＺ＝０．９９７，

说明两个指标高度正相关关系。其中ｙ为社会消费

品零售总额，ｘ为ＧＤＰ。方程中ＧＤＰ的系数０．２９７０２表示ＧＤＰ的增长对社会消费品零售总额增长的影响程度，即ＧＤＰ每增加１个单位，社会消费品零售总额应增长原ＧＤＰ的０．２９７０。如果假定ＧＤＰ以天津市“十二五”规划拟定的年均１２％速度增长，物价指数３％，按照上述方程计算，至２０２２年社会消费品零售总额的年均增长１０％以上，成长预期较好。若以２０１３年天津市社会消费品零售总额４４７０．４亿元，税率５％计算，全市可征销售税２２３．５亿元，比当期营业税少２０１．３亿元，减收４７．４％。因此，虽然销售税有利于修正地方政府的执政理念，引导地方政府改善消费环境、提高公共服务水平，但单靠开征销售税不足以弥补收人缺口。根据总体税负水平稳定的原则，应做好开征销售税的配套改革，即在收入规模测算基础上，适当调低现行增值税税率，减轻增值税税负，使新开征的销售税税负＋调低后的增值税税负相当或略低于现行增值税税负＋营业税税负；调整增值税中央和地方分成比例，将目前

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