浅谈行政合同的认定及其合法性审查

市场经济的主体应当具有充分和独立的自由与权利，不受人为的限制和干预，在经济活动中遵循市场自身的规则，接受法律制度的约束。市场经济主体为了追求物质利益的目的，在经济活动中往往带有盲目性，需要政府的监管和控制，以保障市场经济的基本秩序，政府要对市场经济实施民主化管理，要保证政府有足够的能力驾驭市场，又不压制经济主体的自主性。行政合同是保证公共利益需要的双务合同，按照合同的公平对等原则，缔结合同的双方均负有履行合同，达到合同目的的责任，此目的对经济主体而言，是一定的经济效益及协助政府实现管理目的，对行政主体而言是相应的行政管理目标及实现公平、合理的交易，行政合同中相对人的经济权利应受到一定的限制，以防止无序的交易及腐败的滋生，因此，行政合同要突出以人为本的行政管理理念，要在行政主体与相对人之间架起和谐的管理与被管理的桥梁。行政合同是以私法之长弥补传统行政之短并适应现代行政的需要，以合同方式丰富行政的手段，以私法精神指引行政活动，从而在行政实践过程中提高行政效能，弥补了传统行政权力手段的不足，是政府对市场经济实行民主化管理的最佳方式。

政府作为管理者应当穷尽一切行政管理手段，寻找最佳

管理方式，树立法制管理理念，建立法制管理模式，来构建法制社会。因此，研究行政合同案件审理中出现的新情况、新问题，探讨、统一行政合同案件的审理和裁判规则，积极稳妥地审理行政合同案件，合理解决现实中的行政合同纠纷，是一个理论和实务上都值得探讨的突出问题，具有十分重要的意义。

一、行政合同的认定

行政合同也叫行政契约，是指行政机关为达到维护与促进公共利益，为实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立涉及民事权利义务关系的协议，在合同的履行过程中行政主体享有行政优益权。

（一）我国行政合同的产生、发展和现状

政府作为当事人签订合同，在我国古代以及近代的国民党统治时期，都曾出现过，党的十一届三中全会中提出的建立农业联产承包责任制，实际上是我国真正意义上的行政合同开始。农民通过与政府签订行政合同获得土地使用权，在承包期限内获得一定的经营自主权，其收益直接与劳动成果挂钩。实践证明，在当时的国情下，该种方式极大地调动了农民的生产积极性，农村经济发生了举世瞩目的变化。1985年1月1日，国务院又发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定粮食、棉花取消统购，改为合同定购。随

着土地承包合同与农业订购合同的出现和相关制度的建立，国家在农业领域管理上，行政合同管理占据了主导地位。农村经济体制改革中行政合同的广泛运用和巨大成功，为随后在城市进行的经济体制改革提供了可借鉴的经验。党的十三大明确指出“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权关系”。这实际上为城市经济体制改革中运用行政合同提供了基本依据。此后，行政合同开始运用于国有企业，运用范围涉及工业、商业、外贸、城乡建设等多个领域。随后，国家对土地使用权的管理也开始从行政划拨部分地转变为行政合同管理方式。如今，行政合同制度已遍布国家的各个管理行业，但是这一制度还很不完善，存在着理论和立法滞后，没有确立区分行政合同与民事、商事合同的标准，在理论上和实践中尚未确定行政合同的基本原则，行政合同纠纷的法律救济不完善等问题，亟待出台行政合同法律规范。

（二）行政合同的特征

行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政机关。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有行政主体和民事主体双重身份，当行政机关以民事主体身份签订的合同，如与商店签订的购买办公用品合同，则该合同

是民事合同，只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益，比如像修建道路、广场、机场等公共设施时行政主体与企业签订的共同投资建设合同。行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权，具体体现为对合同履行中的监督权、指挥权、单方变更权和解除权等。但行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须需要变更或解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。行政合同尽管不同于民、商事合同，但其也具有合同所具有的共性，符合合同的一般特征，合同一经签订就应遵循自愿、平等、对价的原则，行政合同不能背离合同的原始含义。

行政合同是一种双务的行政行为，应受行政法所调整，出现行政合同纠纷，相应的法律救济就是行政法的救济方式，但行政合同是在双方合意的前提下成立的，尽管行政主体在缔结与履行中拥有一定的优益权，但优益权的行使要受到限制，行政主体的预期不能完全通过单方意思表示直接在相对方身上实现，要求解决争议的也有可能是行政主体。因此，行政主体也存在着要求法院查清事实，促使相对人履行合同义务的要求，仅仅依照行政诉讼来解决行政合同显然不妥。在我国现阶段的社会生活中，存在着大量的行政合同已是不

争的事实，目前的状况是实践先行，理论、立法滞后，故需要对我国行政合同制度加以规范，创立适合行政合同案件的审理机制。

（三）行政合同的原则

行政合同的原则是行政合同在订立、履行、变更和解除过程中所应当遵循的基本准则。依据行政法原理和合同原理，行政合同的原则应当遵循：

1、公开竞争原则，该原则是指行政合同一般应当在公开招标、投标，公开竞争的基础上订立。该原则不仅是民、商事合同订立的原则，也应当是行政合同订立时应遵循的原则。以国有土地有偿使用合同的签订为例，法律规定国有土地有偿使用可以采用协议、拍卖和投标的方式签订，但体现公开竞争原则的招标方式和半公开或秘密的协议方式，在合同签订的结果方面差异明显，招标方式的采用，会使得政府财政收入增加，使得政府行为透明度增加，使得行政管理行为处于监督之下，而不公开的协议方式则会为权钱交易创造机会。

2、全面履行原则，该原则是指行政合同依法成立之后，行政主体和相对人必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然结果，是行政合同法律效力的核心和行政合同消灭的主要原因。