第８卷第２期２００９年６月 南京工业大学学报（社会科学版）
行政诉讼目的新论
胡卓然
（南京工业大学 法学院，江苏 南京２１０００９）
摘要：对行政诉讼目的进行学理上的深入分析，从实然的层面具体评判把握我国行政诉讼目的现实
状况，可以发现，我国行政诉讼制度实际上主要是以“监督权力”为其目的导向的，而现行的原告资格限制
制度妨碍了“监督权力”目的导向的实现。我国行政诉讼目的的改造方向是把“保护权利”确定为最为根本
的目的要求。
关键词：行政诉讼目的；监督权力；保护权利
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ａｉｍ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｉｓ ａｎ ｉｄｅａｌ ｔｙｐｅ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ．Ｎｏｗａｄａｙｓ，ｔｈｅ
ａｉｍ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｃａｎ ｂｅ ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ ａｓ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｂｅｎｅｆｉｔｓ，ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｃｏｍｂｉ— ｎａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｔｈｅ ａｉｍ ｏｆ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ’ｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｉｓ ｍａｉｎｌｙ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｏｗ—
ｅｒ．Ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｆｉｃａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｓｅｃｕｔｏｒ，ｔｈｅ ａｉｍ ｏｆ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ’Ｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｓｔｉｌｌ ｈａｓ ｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ａｉｍ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ；ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｂｅｎｅｆｉｔｓ；ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｏｗｅｒ
【中图分类号】Ｄ９２５．３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】 １６７１—７２８７｛２００９｝０２—００３０—０４
在行政法理论和实务界，行政诉讼的目的“是
行政诉讼法学理论最基本的问题，是整个行政诉讼
法学的出发点和立足点”似乎没有多少争议。但
是，行政诉讼目的问题在法律实践和法学理论领域
依然是莫衷一是的重大问题。有学者认为行政诉
讼“正是用来解决行政诉讼制度建构带给广大民众 的困惑的”…１，而对于行政诉讼目的问题的众说纷
纭，展示了理论上的“行政诉讼目的”目前不仅没有
解决广大民众的困惑，甚至连行政诉讼制度建构带
给“法学界自己”的困惑也没有解决。众所周知，现
行的行政诉讼制度并没有让理论界和实务界满意，
行政诉讼制度的改革呼声一直不绝于耳。笔者认
为，法律实际与现实需求之间的矛盾其实都是法律
理论上的不成熟、缺失等问题在实践中的投影。因
此，要实现有现实意义的制度变革，首先要在理论
上取得新的突破；而不夯实“行政诉讼法学的出发
点和立足点”，任何在行政诉讼法学理论上取得突
破的尝试无疑都将是“无源之水、无本之木”。解决
“行政诉讼目的问题”应深入本质去对行政诉讼目
３０ 的进行学理上的分析，进而分析究竟如何从实然的
层面具体评判、把握我国行政诉讼目的现实状况。
本文将围绕上述两个问题来具体进行探讨，权当引
玉之砖。
一、行政诉讼目的的学理分析
１．行政诉讼目的的含义和特征
要研究行政诉讼目的的问题，必须先解析行政
诉讼目的的含义和特征。有学者认为行政诉讼目
的是“以现实形式表达的国家进行行政诉讼所期望
达到的目标，是国家基于对行政诉讼固有属性的认
识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式”，“这
种目的的设定源于国家自觉的，有意识的对诉讼结
果的价值评判和选择”【２Ｊ。笔者认为这样的概念过
于笼统，讨论行政诉讼目的应当从单纯“目的”的定
义人手。而比照法律界认同的“目的”的定义：“主
体在进行有意识的活动时，基于对客观事物本质和
规律的认识，而对其活动结果的预先设计，是以观
念形式存在于人的头脑中的理想目标……目的是
收稿日期】２００９—０２—２３ 【作者简介】胡卓然（１９８６一），男，安徽无为人，南京工业大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。
南京工业大学学报（社会科学版）
人们经过主观选择和判断之后所确立的理想目
标”［３ Ｊ。可以初步得到行政诉讼目的的定义是：“行
政诉讼目的主体”对于行政诉讼活动结果的预先设
计；主体（设计者）基于自身对于行政诉讼本质、规
律的主观认识，在对不同的目标和结果进行价值评
判和选择之后，期望行政诉讼结果可以达到的一种
模式，是以观念形式存在于主体（设计者）的头脑中
的理想目标。进一步具体讨论这个定义，首先一个
绕不过去的问题就是：以观念形式存在的“行政诉
讼目的”，究竟是出现在“谁”的头脑中的理想目标？
依据经典法理学理论“法律的本质属性是国家意志
性”，学界普遍认为行政诉讼目的是“国家意志的体
现”，主体（设计者）就毫无疑问是“国家”。但是，这
样简单地把国家阐述为行政诉讼目的的主体，不能
直接揭示“行政诉讼设计者”的身份，会使得对于行
政诉讼目的定义的进一步讨论难以展现其实质意
义。笔者认为，如果要对行政诉讼目的进行有实质
意义的讨论，必须虚拟出一个拟人化的、宏观层面
的、抽象的“设计者”个体。现实中“行政诉讼设计
者”具体包括：代表了国家意志的立法主体、对立法
会产生影响的国家政策的制定主体以及在立法过
程、政策制定过程中发挥了自身作用的形形色色的
参与者们。比照恩格斯“意志合力”观点，立法主
体、政策的制定主体和形形色色的参与者们，其意
志相互作用、相互渗透、相互融合，使得“行政诉讼
目的”成为了最终的这样一个综合的观念形态，出
现在“设计者”拟人化的个体的“头脑”之中。这个
“设计者”为使得这样的一个“行政诉讼目的”得以
实现，依照“行政诉讼目的”而着手去设计具体的
“行政诉讼”。这就又引出了第二个问题：如何去理
解主体设计出的具体的“行政诉讼”？行政诉讼目
的是主体（设计者）意志的体现，是国家对行政诉讼
价值选择的主观结果，但又是以某种现实的特定形
式表达的，特定的现实形式即是行政诉讼包括静态
和动态两个方面：静态的行政诉讼成文法及由此确
立的行政诉讼制度、行政诉讼适用、解释及修改等，
与行政诉讼制度的实施、运行、完善等动态的活动
过程。
根据上述对于行政诉讼目的定义的分析，可以
进一步得出行政诉讼目的为什么“可以解释一国的
行政诉讼制度为什么是这样而不是那样”：“行政诉
讼的设计者”主观意识上期望“静态的行政诉讼成 文法及由此确立的行政诉讼制度，行政诉讼适用、
解释及修改等，与行政诉讼制度的实施、运行、完善
等动态的活动过程”构成的这个完整体系可以实现
其预先主观确立的“行政诉讼目的”（在不同的行政
诉讼目的中选择出的一个），在其主观上对于行政
诉讼本质和规律的认识的基础上，通过立法过程中
对于成文法条文的具体设计，设置出了“不同的行
政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管
辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、
不同的诉讼模式和判决方式”等等……构建出了一
整套设计者“自认为”是可以实现“行政诉讼目的”
的具体行政诉讼制度设置。
综上，行政诉讼目的具有以下本质特征：其一，
行政诉讼目的是设置行政诉讼制度的前提，是国家
对行政诉讼的期望结果，具有预期性。行政诉讼目
的在行政诉讼立法之前就已经存在了。其二，行政
诉讼目的是“意志合力”的体现，是主体对行政诉讼
的价值进行评判、选择得到的主观上期望出现的结
果，而其作为期望出现的结果，仅仅只是行政诉讼
活动在司法实践中运作之后可能出现的结果之一。
从这个角度来说，具有主观性。其三，作为一个多
方意志最终融合于一体的结果，如前文所述，行政
诉讼目的的主体其实是单一的“设计者”个体（尽管
其是拟人化的、宏观的、抽象的个体），从意志融合
的角度，可以说具有主体单一性。
２．“行政诉讼目的”与“行政诉讼法目的”的区别
学界在讨论“行政诉讼目的”时，往往将之与
“行政诉讼法目的”概念混为一谈，其实这两个概念
是有区别的。
首先，“行政诉讼法目的”从根本上来说要服从
“行政诉讼目的”，两者存在一定的交叉与联系，但
得不出“行政诉讼法目的”就等同于“行政诉讼目
的”的结论。
如前文所述，“行政诉讼目的”问题中涉及到的
“行政诉讼”，不仅包括静态的成文法，也包括诉讼
制度、制度的实施、运行、完善和法律适用、解释及
修改等动态的活动过程。可见，“行政诉讼”的内涵
是大于“行政诉讼法”的。
其次，“为人民法院及时准确审理案件提供程
序保证”是诉讼法作为程序法的首要目的。在我国
３大诉讼法中，诉讼法的这一目的是在条文首要位
置体现的，但这种“纯应用式”目的与行政诉讼本
３１
行政诉讼目的新论
质、价值取向其实并没有什么内在的关联，无法用
于行政诉讼这一特定制度的设计和解释。
３．“行政诉讼目的”与“行政诉讼作用”的区别
行政诉讼的作用是指作为客观存在的行政诉
讼，其具体的实践活动对相关事项所产生的客观影
响。行政诉讼目的和行政诉讼作用存在一定的关
联性：从某种层面来说，行政诉讼目的就是要实现
行政诉讼作用（可以说就是行政诉讼目的的主要内
容），但两者的界限也毫无疑问是“泾渭分明”的：
第一，行政诉讼作用是具体的行政诉讼活动在
司法实践中运作之后才出现的，而不是预先设计好
的，不具有预先性。在设置出具体行政诉讼制度之
前，行政诉讼目的就已经产生了；而行政诉讼作用
必须等到设置好的行政诉讼制度开始运作之后，才
会有出现的可能。
第二，行政诉讼作用是行政诉讼的客观结果，
具有客观性。行政诉讼作用不是主观选择的结果，
是不以任何人的意志为转移的。行政诉讼目的主
要内容就是具体实现行政诉讼作用。客观的行政
诉讼作用却未必就是主观的行政诉讼目的在现实
司法实践之中的“反射”。
第三，行政诉讼作用的主体（主导作用产生，又
成为作用影响的对象）是多元化的，司法实践中，行
政诉讼法律体系的全部主体，包括法院、原告、被告
及其他诉讼参与人，乃至没有卷人行政诉讼过程但
是间接与具体的行政诉讼产生某种关联的行政主
体、公民、法人等，都会受到行政诉讼作用的影响。
二、我国行政诉讼目的实然状况
１．正确把握我国行政诉讼目的实然状况
学界对于我国行政诉讼目的的争议，处于“保
护权利”与“监督权力”之争的“双峰对峙”的局面。
但是学者们无论是认为“行政诉讼的目的且它的唯
一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权
益。而行政诉讼目的的二元化不可避免地弱化了
行政诉讼法的应有价值，具有很大的弊端，是不足
取的”【 ；还是认为“行政诉讼的目的是监督行政机
关依法行使行政职权，保护是监督的自然结果。保
护不是行政诉讼的特殊目的，任何法律都有保护目 的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性”［ ；还是
在上述观点中摇摆，认为“保护公民、法人和其他组
织的合法权益，控制和监督行政机关权力的行使”
３２ 两者同为我国行政诉讼的目的 Ｊ，如果细究其观
点，绝大部分显然都是从自己心目中“应然状况”人
手，去试图给“现实状况”的行政诉讼目的下一个定
论。如前文所述，行政诉讼目的在行政诉讼制度构
建之前就产生了，行政诉讼目的直接决定了行政诉
讼制度的设计与构建。由于行政诉讼目的论是决
定行政诉讼制度为什么是这样而不是那样的原因，
因此，正确把握行政诉讼目的实然状况的途径，毫
无疑问就是研究现行的行政诉讼制度设计的客观
实际情形。只有从主客观相结合的角度把握行政
诉讼的目的，同时从应然和实然的层面区分理想状
况和现实状况，才能防止评判过程中的臆断与偏识。
２．“保护权利目的说”与“监督权力目的说”的
简单对比
“保护权益目的说”理念上属于主观诉讼的范
畴。主观诉讼是指“当事人提起诉讼的目的仅在于
维护自己的合法权益，以防止自己的合法权益被行
政主体侵害或再被行政主体侵害后恢复自己的合
法权益”＿７ Ｊ。在此理念下，行政行为合法性问题并
非审理的核心，行政诉讼要查明的关键问题是起诉
人权利是否受到损害；行政诉讼的起诉资格则以权
利损害为基准，设置的裁判方式则偏重于保护起诉
人的权利。而“监督权力目的说”应归于客观诉讼，
出发点是“为了维护公共利益，监督行政主体履行 法定义务或撤销有违于公共利益的行政行为” ］。
在此理念下，行政诉讼的审理过程主要围绕行政行
为究竟合法与否而展开，着眼点不是起诉人的权利
是否受到侵害，也不是侵害与行政行为间的具体关
系。在此目的下对当事人起诉资格要求比较宽松，
裁判方式的设置也更偏重纠正违法的行政行为。
３．我国行政诉讼的目的导向
笔者认为，研究现行行政诉讼制度设计的客观
实际情形是得出我国行政诉讼目的实然状况的唯
一途径。在我国现行行政诉讼制度中，从受案范围
到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合
法性而不是以当事人的权利为核心展开的；实际的
行政诉讼受案范围仍把可诉行为限定在了具体行
政行为上；行政诉讼审理过程主要以审查具体行政
行为的合法性为中心；行政诉讼法和司法解释确定
的判决种类，除了受到严格限制的变更判决，对应
的主要是合法性审查。
受案范围、审理对象和裁判形式，是一个诉讼