第十三章行政规划、指导、合同

行政规划

1概念

行政规划是指行政主体为了实现特定的行政目标，而作出的对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排。

2涵义

第一，行政规划的主体是行政主体。立法机关以立法的形式所通过的关于某一领域事务的“计划”或“规划”不是行政规划。

第二，行政规划的目的是为了实现特定的行政目标。如加快城市的公共实施建设、促进当地经济的发展、使城市的布局更加合理等。

第三，行政规划对行政主体具有约束力。任何行政规划一经确定，就对行政主体具有约束力，非因法定理由、非经法定程序，不得违反和变更。

第四，行政规划的对象具有执行性和总体性。行政规划作为一种部署与安排，不同于一般的计划和安排，它不仅必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现即具有执行力，而且还是关于某一地区或某一行业之事务的总体规划。

3研究行政规划的现实意义

在行政法学视野中，从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发，加强行政规划的研究，有重要的现实意义和迫切性，至少有助于促进以下两个目标的实现。

实践意义

一是在实践上有助于完善行政规划法律制度，更有效地保障利害关系人的合法权益，最终实现行政规划的法治化。没有法律控制的行政权力必然走向滥用与无度，但是法律控制不是简单的禁止，为适应社会的发展变化，还必须给行政机关留有适当的裁量余地。行政规划是对未来目标的设定，本身具有流动性的特征，几乎难以找到行为法的依据，规划裁量的空间极为广泛，在这种情况下，使其达致现代社会行政法治的目标要求，显非易事。法学研究成果的支持就显得尤为重要。“对法学，除了它的世纪任务（促进现行法的适用及续造）以外，不能要求它追求一种与此无关的‘纯理论’的目标。法学最终的任务是要协助法的发展。”行政权力有自我膨胀的趋势，极易对公民的权益造成损害，规划权力亦不例外，建立健全对利害关系人权利的保障和救济制度是现代行政法治的基本要求。但是由于对行政计划的一些基本理论问题仍然难以达成共识，如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等，以至于在实践中也是莫衷一是，相对人也无所适从。加强行政规划的理论研究在推进依法治国的时代背景下，有着重要的现实意义。

理论意义

二是在理论上有助于行政法学理论体系特别是行政行为理论的完善。从微观层面看，对于行政规划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究，能够丰富行政规划行为研究成果，从而完善行政行为理论。从中观层面看，通过对行政规划的准确定位，可使行政法学理论体系更为完备和流畅。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每一种行政行为都有自己的位置。行政计划是行政机关频繁采用的行为方式之一，但是由于理论的滞后，它在行政行为体系中的位置一直不明晰，已经影响到了行政规划一系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。“我们生活在一个重新建构行政法概念的时代。”行政主体这种重新建构必须建立在对传统行政法体系反思的基础之上。在长期的行政法学研究中，我国曾经以权力行政为中心形成了“三大块理论”。但是“三大块理论在以权力行政为中心的同时，一方面将行政计划和行政征用这两个权力色彩十分浓厚的管理方式排除在外，另一方面又将权力色彩淡泊的行政合同和行政指导纳入行政行为之内，既不全面，又不流畅”。虽然三大块理论的影响渐趋式微，但是对于行政规划的模糊认识并没有完全消除，有待于在理论上进一步厘清。

4特征

1、行政规划具有明显的政策性和法律性

2、行政规划具有客观的动态性

3、行政规划具有内含性

5分类

建设性规划

建设性规划又称资讯性规划是行政主体向外发布信息与预测，提供公民、法人或者其他组织参考，或者向公民、法人或者其他组织表达建议或意向。

影响性规划

影响性规划又称承诺性规划，是行政主体以一定的承诺方式，明确规划内容，从而对行政相对人产生影响或诱导性效果。

命令性规划

命令性规划又称拘束性规划，是行政主体以一定的规范性文件的形式，规定其内容，从而对行政相对人产生强制性效果。

6作用

1、有效地利用资源，实现总体目标

2、协调相关行政主体的活动

3、指导行政相对人的行为走向

规划的草拟、协商、公开、审批、公布和实施

7法律救济

1、行政规划的法律依据首先依赖于立法的完善

2、行政规划的法律救济要借助于行政复议与行政诉讼制度的健全8理论研究的现状与不足编辑

总体上讲，我国对于行政规划的理论研究在广度和深度上都不足，表现在以下四个方面。

行政指导

行政指导，是指行政主体在其所管辖的权限内，为适应复杂多变的经济和社会需要，依据国家法律或政策，适时灵活地采取引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布有关信息等非强制性的手段，在行政相对方的同意或协助下，实现一定的行政目的的行为。

行政指导有以下特征：

1、行政性。

（1）行政指导的实施主体是行政主体，承受人是行政相对人。（2）行政指导是行政主体基于行政职权实施的，行政主体必须在自己的管辖权范围内实施行政指导，不得超越权限。（3）行政指导是为较为温和的方式实现行政目的，降低行政成本。

2、非强制性。对行政相对人无法律拘束力。

3、依据的特殊性。依据可以是法律、法律原则精神、政策。不受“法无明文不得为之”原则的限制，具有广泛的自由裁量权。

4、表现方式的灵活性。自由裁量性较强。

行政指导的种类：

1、以行政指导有无具体的法律依据为标准

以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导。前者是指有法律、法规、规章等明文规定的，后者是指没有法律明文规定的。对于有具体法律依据的行政指导，可直接采取劝告。希望、建议等行政指导行为；对于没有具体法律依据的，行政机关应在其职责范围内，基于行政组织法的一般授权，按照法律精神或原则，实施行政指导。

尽管行政机关作出的大多数的行政指导缺乏具体的法律依据，但这并不表明行政指导是可以没有法律依据的恣意的指导。行政指导仍然要根据法律的规定或法律授权以及有关的法的精神或国家政策进行。行政机关实施行政指导行为时必须遵循行政指导的合法性原则和行政指导的合理性原则。

2、以行政指导的对象是否特定为标准

以行政指导的对象是否特定为标准，可分为抽象的行政指导和具体的行政指导。前者是指行政机关针对不特定的行业、地区和行政相对方所进行的行政指导。如《九十年代产业政策纲要》。后者是指行政机关针对特定的行业、地区和行政相对方所进行的行政指导。如对某企业作出整顿建议。

3、以行政指导的功能不同为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导、促进性行政指导。

规制性行政指导是指行政机关为了维护和增进公共利益，对妨碍社会秩序、危害公共利益的行为加以预防、规范、制约的行政指导。如责令限期处理。

调整性行政指导是指行政相对方之间发生利害冲突，而又协商不成时，由行政机关出面调停以求达成妥协的行政指导。

促进性行政指导是指行政机关为行政相对方出主意以保护和帮助行政相对方利益而为的行政指导，又称为出主意型行政指导。促进性行政指导通常附随补助金、奖励金或融资等利益。如提供咨询、提供信息和技术。

意义：

1．行政指导可以防止行政机关和相对方之间的法律关系失衡。

2．行政指导可以促进社会主义民主的发展。

3．行政指导可以推动社会主义法制建设。

4. 行政指导可以切合大众心理和社会需求，凸显部门的服务职能，符合落实执政为民理念、建设服务性政府的要求。作用：

1．对行政相对方不正当的行为进行规制。

2．对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整。