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如何做好法律监督

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如何做好法律监督
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在监所检察工作中,检察建议和纠正违法通知书是履行法律监
督职能的重要手段和形式,在保障刑罚正确执行、监管场所安全稳定
以及维护在押人员合法权益方面发挥着不可替代的作用。但在实践
中,由于缺乏直接的法律依据,往往出现对二者的性质、地位、适用
范围认识不清,导致二者混用的局面。其中主要是以书面检察建议代
替纠正违法通知书的现象比较突出,既限制了二者职能作用的发挥,
也在一定程度上影响了监所检察工作的严肃性与规范性。因此,正确
认识检察建议和纠正违法通知书,深入探讨二者的法制化、规范化问
题,对于进一步强化监所检察工作的法律监督职能具有非常重要的意
义。

一、检察建议和纠正违法通知书在监所检察工作应用中存在的主
要问题
1.缺乏法律依据
关于检察建议和纠正违法通知书的相关规定散见在各个法律法
规中,但没有一个明确了检察建议和纠正违法通知书的概念和区别,
这也是导致使用上混乱的主要原因。在现有法律法规中,纠正违法通
知书的主要来源是《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的
相关规定。而检察建议虽然已经逐渐成为检察工作中履行法律监督职
责的一种重要方式,但涉及检察建议的法律依据却很少。散见在最高
人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》、《人民检察院民事
行政抗诉案件办案规则》等相关规定中。虽然最高人民检察院出台了
《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,但由于是内部工作规定,
仍然没有明确检察建议的真正法律出处,同时也没有明确检察建议与
纠正违法通知书之间的区别,不能不说是一种遗憾。
2.二者适用范围不明确
在实践中出现检察建议和纠正违法通知书混用的情况,主要是因
为二者的适用范围并不明确。甚至有的地方还出现“纠正违法检察建
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议”的用语。此外还有“检察建议”和“检察意见”的混乱。如在没
收违法所得方面,《人民检察院刑事诉讼规则》第296条“应当提出
检察建议”和第409条“应当提出检察意见”的不同规定,导致了适
用上的混乱。作为检察机关的主要监督手段,检察建议和纠正违法通
知书使用上的混乱,既有损检察机关的严肃性,也直接影响了检察机
关的威信。
3.制发格式不规范
实践中,二者的制发格式比较混乱,没有统一的格式。有的单位
以院的名义编号,但最后落款是监所处;有的直接以监所处的文号进
行编号,但最后却盖院章;有的自己专门编号,并以本监所处的名义
制发等。这种制发格式上的混乱,导致两种文书法律权威性的降低。
而且由于没有统一的制发格式,各基层检察院之间制发的两种文书格
式也不尽相同,有时被监督单位往往收到不同检察院甚至同一检察院
不同部门各种形式的检察建议书和纠正违法通知书,格式的混乱导致
两种法律文书法律效果的降低,也是导致两种文书反馈率较低的主要
原因。
二、监所检察工作中检察建议和纠正违法通知书的区别
1.法律依据不同
纠正违法通知书的主要来源是《刑事诉讼法》第98条、第265
条以及《人民检察院刑事诉讼规则》的569条、570条、571条。而
检察建议除最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定
(试行)》这一内部工作规定外,只散见在最高检的一些相关规定中,
并没有明确的法律渊源。
2.性质不同
检察建议是指人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳
定,在履行法律监督职责过程中,建议有关单位完善制度,加强内部
制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少
违法犯罪的一种重要法律文书。纠正违法通知书是对人民法院、公安
机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在违法行为的,
依法向其发出纠正违法意见时制作的一种法律文书。
3.适用范围不同
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在监所检察工作中,检察建议的适用范围主要是针对人民法院、
公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在可能导致
执法不公和重大事故等苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的,
可以发检察建议。而纠正违法通知书是针对人民法院、公安机关、刑
罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在的违法行为,必须发出
纠正违法通知书。
4.适用对象的不同
检察建议书可广泛应用于司法机关以外的企事业单位、社会团体
以及行政机关。但纠正违法通知书作为诉讼监督法律文书之一,适用
对象应仅限于侦查、审判和执行等机关,并不应扩大到社会上的其他
单位,这是由纠正违法通知书本身的特点和检察机关的职权所决定
的,二者在这一点上并不能混用。
三、如何完善检察建议书和纠正违法通知书的应用
1.完善立法
鉴于检察建议和纠正违法通知书在检察工作中的重要地位和作
用,有必要对检察建议和纠正违法通知书以司法解释形式加以明确,
从基本法律制度上保障其具有约束力。
2.明确适用范围
最高检出台的《四个办法》,明确规定了在监所检察工作中,发
现违法问题时应使用纠正违法通知书,在出现执法不公和重大事故等
苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进时,应使用检察建议。可见
二者之间有明确的范围界定,实践中常出现纠正违法检察建议的做法
应该予以杜绝。变通执行法律的做法缺乏法律依据,是执法中的不规
范、不依法现象,降低了法律监督活动的效力。
3.规范制发程序
应进一步完善二者格式的制作、内容的审查、发布的主体、送达
与反馈等各个环节。首先,应明确发送主体。二者均应以检察院的名
义按照统一格式和内容要求制作,报本院办公室取得文号,加盖院章,
以人民检察院的名义送达有关单位,并报本院业务主管部门备案,不
能以院内设部门的名义制作和发布。实践中很多监所部门以本部门的
名义制作检察建议书,发文字号按照本处字号行文,显然不妥。因为
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检察院内设部门只是检察院的一个组成部分,不是独立的权利主体,
没有对外行文的资格。其次,应明确规定检察建议发送的级别效力。
通常由同级人民检察院向被建议单位发送检察建议,同时抄送被建议
单位的上级主管机关;对于涉及综合治理事项的检察建议书,同时抄
送同级综治部门。再次,应明确检察建议制作的审批程序。应当由办
案人员起草,部门领导讨论定稿,报分管检察长决定,对于重大、疑
难或争议较大的事项,可以报请检察长或者提请检察委员会讨论决
定。
4.完善内容
首先,提出的检察建议和纠正违法通知书应当有事实依据,符合
法律、法规及其他有关规定。其次,应当做到用语严谨规范,分析深
入到位,内容具体明确,建议切实可行。再次,应做到内容详实,有
理有据,有的放矢,切忌内容空泛,缺乏可操作性。因此,监所检察
干警应深入一线,全面调查了解详细情况,掌握第一手资料。并对掌
握的信息进行综合分析,把握热点、焦点、敏感性问题,将偶发事件
与长期、普遍性问题区别对待。同时要处理好与被监督对象的关系,
讲究方式方法,既要讲配合又要加强监督。
5.注重落实和反馈
在制作法律文书时,应结合被监督对象工作实际制定切实有效的
整改措施,保证整改措施“发得出、改得了,有效果”。文书发出后,
应及时了解和掌握落实、采纳、整改情况,并将反馈信息报分管领导。
对置之不理超过时限规定的或拒不接受的,应当向其上级机关或主管
部门反映;对事实、整改意见有异议的,应当进行核实,并将核实情
况通知被建议单位。发现确有错误时,应予撤销;对于部分内容不当,
但不影响建议效果时,应及时向被建议或纠正单位说明变更;认为正
确的,应督促其进行整改。
(作者单位:北京市人民检察院)

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