政府在旅游业中的作用
摘要：现如今，旅游业的蓬勃发展让许多国家看到了新的契机和希望，旅游业已
经成为经济增长的重要动力。旅游业的发展模式及战略成了一个值得深思的问
题，而政府在旅游业中的作用与旅游业的发展水平紧密相关。政府应该采取怎样
的政策去定位旅游业的发展方向以及应对发展中存在的问题等等，都需要我们去
认真讨论。
关键词： 政府 旅游业 作用
从各国的旅游业发展过程来看，存在着政府主导和市场主导两种观点，这两
种观点并不矛盾，关键是如何合理地确定政府在旅游业的发展中所起到的作用，
处理好政府和市场的关系，使旅游业在健康的环境下快速良好的发展。皮尔斯指
出，“公共部门会由于若干原因而涉及旅游业，各国政府干预的程度各不相同，
主要是在较为广泛的政治理念与政策方面起作用。经济因素通常是关键„„社
会、文化和环境方面的责任与一系列政治因素一样，可能会导致政府的参与。国
家可能会扮演土地所有者或资源管理者的角色。”下面就某些方面来讨论政府在
旅游业发展中所起到的作用。①
一、“看得见的手”必不可少
在经济学中我们学过，市场是一只“无形的手”自发的来调节发展中存在的
问题，可是我们也知道市场并不是万能的，现实社会中往往存在着市场失灵的情
况。旅游业同是如此，旅游业的市场化发展是不可避免的，所以旅游业同样受着
市场这只“无形的手”来调整。但是实践证明，如果没有政府这只“看得见的手”
适度的干预和介入，旅游业的发展不能实现高速健康的发展。世界旅游组织（WTO）
认为，政府旅游主管部门（NTO)在旅游业中所起的作用经历了三个阶段：开拓者
——在旅游业发展初期，NTO负责投资于基础设施，以拟定旅游业发展战略和规
划为工作中心；规范者——在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，NTO主要进行
立法和规范的工作，保证行业良性发展；协调者——在旅游业逐步走向成熟时，
NTO用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心工作是协调各方面的关系。
②我认为这基本概况了政府的作用，也值得各国按照这个为标准体系，来根据各
国自己的情况制定政策发展旅游业，确立政府这只“看得见的手”所发挥的作用。
法国作为世界第一旅游大国，其旅游业不论在开发、管理与服务，还是理论研究
与实践方面，都走在世界的前列，值得我们借鉴学习。法国的旅游管理体制中政
府与市场的分工是明确的，政府作为一个必不可少的条件，有着其明确的内涵：
它一不排斥市场，而不包办一切，三不是政府与市场之间没有分工。政府这只有
形的手在某些情况下推助市场，更加完善旅游市场体系，建立旅游市场新秩序。
所以，政府作为“看得见的手”在旅游业中的作用必不可少，不容忽视。
二、政府在旅游业中发挥作用的具体表现：
（一）决策者——制定灵活的政策，为旅游业的发展提供良好的外部环境。旅游
业作为优势产业和新的经济增长点，制定一套有利于旅游业发展的产业政策，是
保证其健康发展的首要条件。政策应该涉及法律、资金等多个领域。1，依法管
理旅游业，设置必要的执法机构，对旅游业实行法治化管理，出台有关配套的法
律法规，保证旅游业健康发展。加快执法队伍建设，健全和完善旅游法规体系，
加大执法力度，强化对旅游市场秩序的动态监督和管理，抓住反映突出的市场问
题进行整治，维护企业的公平竞争秩序和旅游者的合法权益。 2, 政府要重视旅
游业发展对社会和环境的影响，加强对自然和文化资源的保护。旅游业发展所带
来的影响表现在经济、社会和环境等方面。事实上，各国旅游业发展的经验告诉
我们，在追求旅游业发展所带来的积极影响的同时，不可忽视其消极影响。由于
旅游业的飞速发展，人口迅速增多，城市规模不断扩大，工业生产发展，也导致
了废气、废水、废渣等污染物的增加。大量的污染物不但影响人们的生活空间，
影响旅游景观，也造成了自然环境的污染，在一定区域内破坏了生态平衡。保护
好自然生态环境是旅游业持续发展的基础条件。所以，当加强管理，制定相关的
保护法规以及加强管理人员的素质。3.建立合理的竞争模式，规范市场秩序，抑
制产业结构失衡。一段时间，旅游市场秩序混乱，旅游目的地形象受损。如部分
素质低劣的导游人员为赚取回扣，擅自变更行程，有意将游客带去购物，甚至在
某些地区还存在强买强卖，肆意宰客的现象。再加之某些地区旅行社的竞争激烈，
出现了以低价来换取游客，从而忽略了在产品和服务上的高层次竞争，这些都严
重破坏了旅游市场的秩序，造成了极坏的影响。因此，制定科学的产业政策和相
关法律法规，有利于维护旅游市场的有序发展。4，将旅游业的发展定位国际化。
一些国家在旅游的发展中走在前列，他们无论是在技术或是硬件设施方面，都值
得其他国家学习。这就需要政府制定相关政策，比如加强国际间的交流，学习优
点，鼓励国内的企业积极向国际先进学习，以提升本国旅游业的发展水平。这样
使得信息沟通无障碍，信息的流通更加快速，而不是将旅游业的发展仅仅放在本
国的范围内，而定位国际化政府在其中的作用是巨大的。
（二）提供者——提供旅游公共产品，为旅游业的可持续发展提供坚强后盾。旅
游涉及食、住、行、游、购、娱这六大方面，所以其发展是要借助于大量的公共
产品运行的。如果一个国家的可进入性差（如交通），那么即便这个国家的景色
再优美，可能也难以得到更高效率的发展。往往这些基础设施，不是一个企业就
能开发提供的，只有政府才具备如此强大的力量。如公共交通设施、通讯设施等，
这些基础设施都属于旅游公共产品，这是因为交通、通讯等设施的建设会大大增
强旅游目的地的吸引力，只有产生了吸引力，才会产生旅游动机，人们才会前往
旅游目的地旅游观光。在旅游业发展的初期，开发旅游景点景区、改善旅游交通
条件、兴建旅游接待设施等需要大量资金。旅游业发达的国家，政府对发展旅游
业所需的基础设施的建设都曾经投入了大量资金。旅游业发达的泰国，政府历来
重视对旅游业发展的资金投入，1996年泰国旅游局预算开支为25.6亿铢，比上
年增长11.7％。1996年，泰国政府投巨资扩大航空基础设施，扩建曼谷机场，
提高普吉、合艾和清迈三地机场的接待能力，并兴建曼谷第二国际机场，该工程
被认为是泰国迄今最大的基础设施工程，其规模是现有机场的5倍。③政府对旅
游基础设施投入的增加，为旅游业的发展创造了条件。在旅游业发达的欧洲，无
论航空、铁路还是公路都十分发达，其总体设计充分满足了旅游的需要。有“旅
游王国”之称的西班牙，在其本土和列岛共有11家民用航空公司，39个民用机
场，1996年运载旅客达1 亿人次。西班牙常住人口仅4万人的马约卡岛，竟建
有一个年吞吐量达1000 多万人次的大机场，航班每10分钟起降一次，游客到
该岛旅游十分方便。发达的交通为西班牙旅游业的发展创造了条件。 再如公园、
博物馆等基础设施也不是一个企业所能独立完成的，这类景区虽然经济效益较
小，但在旅途中却是必不可少的，也是增强吸引力的一项重要内容，而能够独立
完成它的也只有政府。所以说，一个国家的可进入性，需要政府在背后做强大的
后盾，提供良好的基础设施建设，增加吸引力，从而发展旅游业。
（三）宣传者——旅游形象的推广和促销，离不开政府的大力宣传。旅游业的快
速发展离不开宣传促销，离不开市场推广。而单凭旅游企业的宣传是远远不够的，
旅游企业毕竟势单力薄，对旅游业的整体宣传起不到有效的作用，所以，这就需
要政府发挥不可替代的作用。如80年代末期被誉为旅游王国的西班牙，因接待
设施不足、社会不稳定等原因使旅游业出现了大滑坡。政府采取了振兴旅游业的
措施，1992年，西班牙成功地举办了巴塞罗那第25届夏季奥运会、塞维利亚世
界博览会和马德里欧洲文化城等三个重大国际性活动，吸引了大批游客前往。通
过大力促销，治理被破坏的卫生环境，开发生态旅游产品， 扭转了旅游业的滑
坡，1992年全年接待外国游客人数达5532.3万人，国际旅游收入达210.34亿
美元，创历史最高记录。为了促进国际旅游的增长，西班牙1995年花在国际旅
游促销的费用就达7856万美元，全部由政府财政支出。④旅游业的发展，虽然
离不开得天独厚的自然景观，但重视宣传，搞好促销，显得尤为重要。一个国家
有丰富的旅游资源，并不是自己知道就可以了，必须让国内外游客知道，才能带
来客源市场。每年旅游业的宣传重点是什么？向外推出的新项目又是什么？这些
宣传活动只能由政府部门承担。政府需要设计一些列的宣传主题，提升目的地的
形象知名度，也可以组织大型活动，扩大目的地的影响力，这些都有助于增加目
的地的吸引力，使旅游景区成为一个国家的代表，进而产生名牌效应。因此，要
使旅游业再上新台阶，政府必须加大促销投入，促进旅游业的进一步发展。
由此可见，政府在旅游业中的作用贯穿于旅游业所涉及的各个行业当中，大
到政策法规，小到投资资金。以上所列举的也并不全面，可是我们可以得到的结
论是，旅游业的发展离不开政府的支持，并且政府的作用在某些方面显得至关重
要。在今后的发展中，我们应当更加关注政府的作用，使旅游业走入一个健康快
速发展的道路。
①出自皮尔斯《各类旅游机构》哈根出版公司 1992
②出自郝索《论我国旅游产业的市场化发展与政府行为》旅游学刊 2001
③④出自张辉《旅游经济论》 北京旅游教育出版社 2002