（精）工作心得：互联网时代的数据驱动型政府创新（最新） “最多跑一次”改革是我国近年来最引人瞩目的地方政府创新举措，它起源于X，发展于X，也最先完成于X。基于X经验，江苏、上海、广西等地已经发起同类型改革。2018年初，李克强总理把“最多跑一次”写入《政府工作报告》，标志着此类改革开始进入全国推广阶段。对于这一兴起不足两年的政府创新实践，其最核心内容是什么?展示了怎样的实践特征和理论品格?如何进一步提升改革质量? 目前，有关“最多跑一次”改革的研究多以一般性描述和总体式分析为主，这种研究方式难以有效解答改革过程的具体表现与细节特征，也难以指出此类改革的最新进展和推进方向。[2]有鉴于此，本文选择通过个案分析法开展探索式研究:(1)改革案例所在城市，选择“最多跑一次”改革的前沿地区——X省X市;(2)改革案例所在领域，选择与公众生活密切相关且量大面光的民生服务——不动产 登记;(3)数据获取方式，主要通过与有关部门负责人和办事公众的深度访谈、体验式观察、浏览官方网站和APP、问卷调查等方式搜集有关信息。 一、X新速度:外显变革与内在提升 2017年年初，X全省“最多跑一次”改革任务下达后，X市国土局、房管局、地税局等部门多次召开专题会议，讨论并制定了可操作性较强的改革实施方案。2017年4月5日，X市不动产登记“最多跑一次”正式对外服务，媒体现场调查证实:“跑”出了不动产登记全流程60分钟领证的全国最快速度，并誉之为“X新速度”。 (一)外显变革:一窗受理与集成服务 对于办理不动产登记业务的普通市民而言，能够切实感知到的是改革前后由“跑部门”到“找政府”的转变。此类外显变革的主要内容可以概括为“一窗受理、集成服务”。 首先，组建指挥协作中心。成立由国土、房管、地税等三部门领导组成的领导小组，三局局领导担任组长、副组长。建立联席会议制度，国土、房管、地税等相关部门定期召开会议，及时研究和解决改革推进过程中的重点、难点问题。 其次，再造业务办理流程。改革之前，办理一次房产交易，市民需要依次到房管局、地税局、国土局三个部门取三次号、排三次队、交三次材料，办事体验较差。改革后，三部门通过一个联办窗口“一窗受理，并联办理”。 第三，精简业务办理材料。在坚持依法行政和便民服务相结合原则的基础上，对每一个登记业务的每一项收件资料进行了重新梳理:没有法律依据的收件资料一律取消，对于纯属交易管理和税务审核以及其他部门前置审核的资料不再要求提供。改革后，38项登记业务共计取消了申请材料271件，精简幅度达到60.9%。 第四，提升业务人员技能。改革实施前期，各部门自我加压，业务人员白天进行常规的业务操作，在晚上或休息日进行培训以熟悉新流程。改革后，业务人员不再是只了解一个部门业务的“专才”，而是掌握三个部门办事流程的“全才”。比如，“首问责任制”要求市民来窗口办事或咨询，第一位接待的工作人员要有能力为服务对象解答、办理、转交或引导。 (二)内在调整:数据精炼与数据管理 不动产登记“最多跑一次”改革能够切实兑现的必要条件和重要基础，是普通公众不能直接感受到的政府服务的内在调整，主要集中在数据的精炼和对数据的管理上。 首先，整理存量数据。这是一项耗费大量时间、人力和物力的准备工作。让群众少跑腿的前提条件和实现方式是“让数据多跑路”，那么就必须归集相关数据。并非所有的数据都具有跑路的资格，必须对数据的质量和保存形式进行统一的梳理和管理。其中，历史数据的信息缺失、准确性不足等问题更是最棘手之处。为此，X市按照试点先行、分类处理、统一标准、稳步推进的工作方针，将分散在房管、国土、林业等多个部门的格式不一、介质不同的不动产登记数据进行标准化、规范化整理，实现房地挂接、图属匹配。 其次，打破数据壁垒。把所有相关数据统一汇集到一个系统面对的核心障碍就是数据壁垒:各相关部门的大量数据所属平台不统一、建立标准不统一、成果质量不一致;所辖各县市相关业务基础参差不齐，测绘、权调、地籍等相关系统也不统一;与省厅技术标准衔接问题等。为实现数据的统一归集，X市抽调了各部门信 息技术人员组成项目组，对各部门系统、数据现状进行详细的调查分析，按照部、省不动产统一登记数据库标准，结合X实际，细化数据整合清理方案，有效地推动了业务的充分协调和数据的充分共享。 第三，建立统一平台。为满足全市不动产登记发证、各级部门数据查询共享以及部省数据汇交的需要，建立了由发证系统、权籍调查数据管理系统、查询分析共享系统、登记档案系统、接入上报系统等多个子系统构成的不动产登记信息管理平台。平台建成后，全市不动产登记数据实现了高度整合、全面登记，各级不动产登记、审批、交易信息可以做到实时的互通共享。 第四，调整保管模式。现行法规规定不动产登记需核实纸质原件，并做归档保存。实行不动产登记网上申请后，市级数据共享平台能获取的大量电子数据，申请人不再提交纸质材料，由不动产交易登记管理部门以电子证照打印件、电子影印件等电子材料作为归档资料。改革之后，不动产登记档案资料的产生和保管模式都发生了变化，相关部门必须重新明确归档要求、归档标准。 二、鲜明特征:数字治理与数据驱动 如果仅从“最多跑一次”改革的外显特征来分析，“一窗受理、集成服务”不过是整体性治理理论的一次普通实践:以市民需求为导向，整合组织结构，提供整体式的政府服务。如果仅从省领导承诺来分析改革的推进过程，那它也不过是一次常见的政绩驱动型革新。只有结合“最多跑一次”改革的典范案例，通过对比分析才能充分认识到其所具有的鲜明特征。 (一)数字治理:与整体性治理的对比分析 整体性治理(holistic governance)理论兴起于20世纪90年代中期，随后逐渐演变成为西方政府治理领域有较强影响力的分析范式。整体性治理针对的是市场化、分权化与解制化等新公共管理实践所带来的治理碎片化问题:公共治理责任相互推诿，不同主体的治理目标相互冲突，各自为政、缺乏沟通，公众得不到满意的服务等。它所提出的对策建议主要包括大部门式治理，建立工作小组，重新政府化，加强中央过程，以顾客为基础进行组织重建。值得一提的是，它也强调互联网信息技术的发展使得组织能够使用以往不可能的方式实现内外部的实时沟通和协作。 结合X不动产登记“最多跑一次”改革，可以发现其与整体性治理的确有较强的近似性:(1)都是以公众需求的满足为导向。“最多跑一次”改革是一场以人民为中心的改革，根本理念和目标是提升人民群众的获得感。(2)都通过结构重组实现功能整合。“最多跑一次”改革变“找部门”为找“找政府”。(3)都强调不同部门间的协调、协作。“最多跑一次”改革也要求打破部门壁垒。 但“最多跑一次”改革具有明显不同于整体性治理的特征:(1)整体性治理整合的对象包括政府、企业、社会组织，而前者整合的对象主要是政府部门。(2)对于整体性治理而言，信息技术不过是进行沟通协作的便利方式。而后者则是建立数字政府、简化处理程序、变革服务提供与信息处理方式，对于信息技术的利用更为充分和广泛。(3)整体性治理是对新公共管理的批判与反思，而前者是对官僚制的信息化重塑。 “最多跑一次”改革并不是整体性治理理论所能有效解释的对象，展示出了具有明显超越性的政府治理内涵。整体性治理自佩里·希克斯提出以来一直都停留在理论层面，并未提出具体的实现路径。“最多跑一次”改革通过引入现代信息技术重塑政府管理流程，建立了办事效率更高、服务品质更佳的数字化政府，信 息技术和信息处理是其间各种变革的核心，是数字治理(digital governance)的一次鲜活实践，实现了价值理性与工具理性的相互融合。 (二)数据驱动:与政绩驱动型政府创新的对比分析 进入21世纪以来，我国地方政府的改革与创新不断涌现，并且催生出“中国地方政府创新奖”这一全国知名的品牌奖项。如果以创新驱动力作为分析视角，我国地方政府创新可以划分为两大类型:其一是问题驱动型或压力驱动型，上访、示威甚至群体性事件等治理问题所制造的社会压力、政治压力迫使地方政府被动或主动地进行自我革新;其二是政绩驱动型，作为理性选择主体的各级政府官员为创造政绩、追求晋升而开展政府创新。 “最多跑一次”改革并非压力之下的政府创新，作为公共服务领域的改革活动，以政绩驱动来解释相对而言更为合适:(1)作为“一把手工程”，X省领导高调承诺、积极推动“最多跑一次”改革的全面落地，并且得到了国务院总理的充分肯定。(2)各级地方政府和各政府部门在省领导的要求下，因地制宜，创优争先。在2017年度X市直单位创新创优项目的评比中，市政府办公厅的“推进‘最多 跑一次’改革”与国土局、房管局、地税局的“不动产登记‘最多跑一次’改革”分获第一和第四名。 一般政绩驱动型政府创新所具有的弊端却很难在“最多跑一次”改革过程中发现。“最多跑一次”改革展现出远胜于政绩驱动型改革的特征: 第一，具有较强的系统性，并非一个部门或一级政府的小范围、单方面调整。在X不动产登记“最多跑一次”改革过程中，国土、房管、地税等多个业务相关部门打破“信息壁垒”，在标准化数据规格的基础上，通过统一的平台系统，实现信息共享和“一个数据用到底”。 第二，具有清晰的改革理念，并非单纯追求工具理性的权宜措施。X不动产登记“最多跑一次”改革秉持清晰的价值理性:以人民为中心，以数据跑路代替人跑腿，简化办事流程，提高办事效率，切实提升公众的获得感。 第三，具有明确的长期目标，并非只为快速出政绩的短视改革。X不动产登记“最多跑一次”改革循序渐进，从初期“一窗受理”但是面对三个办事人员、需要提交三套材料的集成服务，发展到“一套材料、一个系统、一窗受理、一小