论非营利组织改革和发展 2014春行政管理 刘征东 非营利组织自发展以来发挥了重要的作用，不仅能加强政府和民众在社会公共事务中的合作管理，还能集约社会资金促进社会资源的合理运用。然而中国非营利组织由于自身发育不完善、自创性收入缺乏，而国家的财政补贴又有限，导致活动经费匮乏，近年来随着一些负面事件的影响，我国非营利组织公信力下降，各种存在已久的问题凸显，面临着发展的困境。 悠久历史传统的公益事业在现代得到长足发展，改革开放以来中国接纳市场经济制度，转变政府职能，公民社会现出雏形，这为非营利组织提供了快速成长的土壤。但，由于长期以来传统思想和社会的禁锢，加之市场化带来的人们思想和行为、心理的不利因素的影响，非营利组织出现了这样那样的问题，要使它健康成长，还需要政府、社会、公民个人在制度建设、社会文化和社会心理、个人修养上为之付出努力。现在十八届三中全会明确提出“创新化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”，并确立了经济体制改革的重点是让市场在资源配置中起决定作用，这个政策导向为非营利组织快速健康发展提供了强有力的支持。 随着改革开放的不断深入，我国的市场机制越来越成熟，政府职能逐渐被替换，非营利组织在我国社会和经济领域发挥着不可忽视的作用。非营利组织的快速发展反映了我国当前的现代化和民主化进程。然而，从中华慈善总会发票事件到中国青基会中非希望工程事件，从“郭美美事件”到河南宋基金事件，无论是组织机构工作人员的违背基本公德的言行，还是一系列的令人费解的关于非营利组织的孰是孰非的争论，对我国社会组织的慈善事业的长久发展都造成了极大的负面效果。这些都加重了我国非营利组织的信任危机。这不禁让我们联想到非营利组织的管理是否存在一些不合理的问题。 非营利组织的英文简称为NPO，是以从事公益事业（活动）为目的不分红的组织的统称。它不是法律概念，多义、复杂，是对从事各种不同的公共目标各种不同类型组织的代称。它由私人发起，各种活动不断起伏变动着各种机构松散的集合，是公民社会的个人组织，是民主社会合作网络的关键部分。 一、非营利组织的基本结构和特征： 1、组织性。 它必须是一个机构性实体，有自己的组织章程、组织的运行规则、工作人员和其他相对持久的指标。 2、独立性。 非营利组织与政府组织分离，有自己独立的决策权，不为政府所控制，自己监控自己的活动，有内部治理程序，不受制于政府也不受制于私营企业或其他非营利组织。在这个意义上，将其称为“民间组织”（台湾）或“非政府组织”是很恰当的。 3、非营利性。 非营利组织成立的目的不是为其拥有者谋求利润，但它能产生利润，只是不能在其所有者或管理者中进行分配。 4、自愿性。 非营利组织的活动以自愿为基础，但并非其成员都是志愿人员，而是说参与活动是自愿的。 二、非营利组织可培育公民的民主价值观。提高公民参与政治经济生活的水平，制约政府权力、克服政府的合法性危机，提高公共产品的供给效率，满足社会多元化需求，建立社会保障的科学模式，在社会服务、沟通、评价、裁断等诸多方面，都有政府和企业无法替代的作用。政府和公共机构为非营利组织提供法律规制和政策，提供规划融资排产监管；事业机构和NPO是生产者，执行排产任务，提供服务；市民和特殊人群是使用者，提出需求，参与决策和监督。非营利组织对促进社会和谐健康发展，有重大作用，特别的，现阶段中国非营利组织对下面亟待解决的问题，有重大而现实的促进作用： 1、非营利组织促进公民社会的成长。改革开放以来，在经济与政治结构分化的基础上，中国社会领域也开始了自治化的进程。对于计划经济时代来说，中国没有公民社会，但社会领域自治化改写了这一历史，非营利组织的产生和发展是社会领域自治化的标志，它作为独立于政府的社会组织，是公民社会形成的重要标志。非营利组织发展了，中国的公民社会就发展进步了。 2、非营利组织在协助政府解决社会困难人口方面有巨大的发展空间。中国的不少地区已进入老龄化社会，老年人问题作为一个严峻的社会问题摆在人们面前。时下“用住房养老”的政策即便能实行，偏远的贫困地区或贫困人口，依旧不能从中获益，而民办养老机构的兴起，则可切实解决这个难题；在残疾人、特殊工作人群或疾病患者方面，非营利组织因其源于民间需求生机勃勃，针对有特殊社会需求的困难人口的非营利服务组织雨后春笋般的发生，如王克勤发起的大爱清尘组织，它关注和资助处于社会最底层的因劳动场所患有肺尘病的农民工兄弟。 3、加强非营利组织内部管理机制。良好的内部管理机制是非政府组织维持长久发展的保障和提升公信力的砝码。组织人员要有共同的信念或理想，非营利组织以服务社会，促进社会和谐发展而生。当然这需要完善民主机制、参与机制，建立和完善符合管理要求的组织结构，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，以保证组织人员尽职尽责的履行责任与义务。 4、健全立法作为提升非营利组织公信力的保证。法律是一个国家对社会事务进行管理的最有效手段，提升非营利组织公信力需要有良好的法律政策环境。为了更好地发挥非营利组织的积极作用，促进非营利组织更加健康地发展，相关部门有必要在重新审视现行法律政策的合理性和有效性基础上，结合实际需求进行积极修正和完善，努力构建出一个能覆盖整个非营利组织，并促进各种类型非营利组织健康发展的法律政策框架。同时，整个法律体系应具备全面性、完整性和权威性，减少非营利组织各种社会资源的流失。 5、加强非营利组织的公开性与透明度。中国非营利组织公信度不高、筹资能力不强，在很大程度上与自身不完善的财务制度有关。财务的透明度是树立非营利组织公信度的基础，如果没有严格和透明的财务制度，那么非营利组织的廉洁性就无法得到制度上的保证，那也就无法吸引更多的社会捐款和赞助。因此，我国非营利组织应按照有关法律对财务制度的规定和要求，建立完善的财务报告制度。定期或不定期向社会公布组织的财务状况，在年终由会计作年度财务报告，并通过注册会计师等作外部审计，同时也向有关政府部门报送组织的财务报表，接受政府的监督和检查。 6、注重非营利组织的品牌建设。随着我国市场化程度越来越大，市场在社会资源配置中起着越来越重要的作用，而非营利组织作为介于政府与企业的第三部门，他们的决策者们应该清楚地认识到，虽然非营利性的公益事业本身不是市场行为，但是他们同样需要生存、发展，需要更多类似于市场中“顾客”获取“收入”以进行正常的运作和开展各种各样的的活动。因此，非营利组织必须向市场学习，像市场一样建立品牌，而非营利组织的品牌便是我们所说的公信力，因此，通过树立非营利组织的品牌形象，不断地稳固品牌，就能吸引更多的有社会感的人士、获取更多的社会资源包括政府与企业的支持。 三、我国非营利组织的快速发展。我国的非营利组织虽然快速发展，但无论规模还是质量，都远远不及国外。除了制度、经济发展和政治改革力度方面的因素，社会心理和社会价值观念，如单一的钱财价值观缺乏公平正义理念，对自己的同胞、对人类缺乏深切的同情和关怀，这使得以公众责任为核心的非营利组织难有广泛的支持，影响其发展。 四、在中国，经济的高速发展有目共睹。经济能高速但人的素养的提升速度、社会心理及思想观念、制度建设的发展速度远不及经济发展的速度，实现中华民族伟大复兴的大时代、社会转型等诸多机遇让非营利组织应运而生，它打破了只有政府才能提供社会公共产品的神话，只有深刻理解中国社会、分析促成非营利组织出现种种问题的社会及人性根源，才有助于问题解决，促进非营利组织在中国健康发展。 1、对现状的分析： （1）中国大陆由于政治体制等方面的原因，目前尚没有典型的西方意义上非营利组织。一般民众所熟知的青联、妇联、残联、中国贸促会和对外友协等组织实际上都是有政府背景的半官方社会组织。这些组织从雇员到资金来源都有很深的官方背景。所以，要使中国的非营利组织名至实归，需要加大政治改革的力度，厘清非营利组织跟政府的关系，让它回归到独立性（自治性或民间性）、非营利性（不分配利润）、自愿性和公益性上来。 （2）不断发展变化着的关于非营利组织的法律法规还很不健全，表现为公益机构单行法的缺失、现行的规范非营利组织的法律法规立法的层次较低，权威性不强，约束力不够，且都属于程序法的范畴，实体法缺失，立法内容缺失、最明显的表现为财务规范的缺失，这是最要命的。 （3）政府和社会对非营利组织的监督管理不力。1998年的《社会团体登记管理条例》规定民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关为非营利组织的官方监督部门，《基金会管理办法》规定基金会还接受人民银行的监督，庞杂的家督主体多元且职责不分，各主体的监督程序和手段在现有法规中缺乏可操作的界定，双重监督体制的主体要么没精力或不愿意对非营利组织进行监督管理，要么如人民银行和审计部门无暇顾及对非营利组织的监督与稽核，而被称为“社会之癌”的社会腐败对非营利组织的侵蚀，让它违背非营利原则、贪污腐败现象严重，社会道德滑坡使得缺乏公信度的非营利组织资金来源单一，主要靠政府拨款，且道德滑坡波及非营利组织的志愿者和专职人员，使得非营利组织难以实现公共责任；同时，媒体、公众监督与民间评估组织严重缺位。 （4）受社会文化社会心理、社会转型时期道德滑坡及单一的财物价值取向的影响，非营利组织内部正能量的集聚不够，有的非营利组织的创办人将其视为投机取巧捞取非法利益的保护伞，以慈善和公益的名义做着非法敛财的勾当，即使合法的非营利组织，内部的专职人员和志愿者也稂莠杂陈，专业素养参差不齐。这就如因市场失灵、政府失灵、契约失灵而产生非营利组织一样，在非营利组织内部同样存在着同样的“失灵”问题，萨拉蒙所说的“志愿失灵”，即是指慈善不足、狭隘、慈善组织的家长作风、专业性和业余性的困惑，同时，非营利组织中同样存在着契约失灵，甚至比企业更严重，因为非营利组织本身的基础是信赖，监督困难可能会导致心理契约失灵，而失信则意味着公共责任的缺失。非营利组织的独立性“失灵”、业余性，都会让它丧失存在和发展的理由和动因。 2、对策：找准问题产生的制度根源、社会文化和社会心理根源，有针对性的采取应对措施。在社会稳定发展的前提下加大改革力度，健全完善的关于非营利组织发展运行的法律法规，加大政府和公众的监督力度、畅通监管渠道，营造有利于非营利组织健康发展的外部环境，让它在人才、资源、信息、自创收入等方面获得健康的课持续发展的动力源。同时，建立非营利组织的内部监督制约机制，加强非营利组织的自律管