行政复议委员会的制度完善
行政复议机构缺乏独立性,导致其难以公正地进行裁决,“我国目前的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部机构,其人员配备和职权行使不具有独立性,这导致行政复议机构难以公正地进行行政复议裁决。”④复议机构独立性的缺乏,导致复议机构难以获得相对人的信任,而复议被申请人与复议审查机构之间的紧密,更加深了行政复议的公信力危机,“在我国当前的行政复议实践中,在某些地方和部门的行政复议工作中,行政复议机构与被审查机构之间来往频繁,经常交流案情,研究应对之策;而对行政复议申请人,则以保密为由,阻挠其行使法定的案卷查阅权、陈情权。”①在行政复议的公信力危机下,我国行政复议解决行政争议的功能日益弱化也就不可避免了。
为了应对行政复议公信力的危机和强化行政复议解决行政争议的功能,北京市、哈尔滨市于20XX年分别成立了行政复议委员会。20XX年9月,国务院法制办公室发出通知,决定在北京、黑龙江、江苏等8个省市开展行政复议委员会试点工作。并在《通知》中明确提出:“开展行政复议委员会试点工作,进一步完善行政复议案件审理机制,可以充分发挥专家学者等社会力量的作用,有利于提高行政复议案件办理质量和效率,也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的‘官官相护’的疑虑,进一步提高行政复议制度的社会公信力。”②自此,行政复议委员会的试点工作在更大范围内展开。
现行行政复议委员会的特点
由于我国的行政复议委员会目前仅处于试点阶段,并无法律、行政法规对行政复议委员会的人员组成、运行机制等加以规定,因此各试点省市的行政复议委员会在实践中的做法不尽相同。我国现行的行政复议委员会试点主要存在以下特点:
1.吸收外部人员成为复议委员会委员。各试点省市的行政复议委员会在实践中的做法不尽相同,不过还是具有一定的共同点。其中的共同点之一就是积极吸收外部成员成为行政复议委员会的委员。这种做法也是与传统的行政复议机构最大的不同。传统的行政复议机构为行政机关的法制部门,人员均为行政机关的内部人员,这也是公众对其公正性产生质疑的根本原因。以北京市为例,北京市的行政复议委员会吸收了社会力量,北京市行政复议委员会共有28名委员组成,其中除了由市政府主管法制工作的领导担任常务副主任等职务外,还首次遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。而哈尔滨市更是明确提出行政复议委员会的个人委员要以市政府以外的委员为主体。
2.行政复议委员会在复议中的功能不尽相同。我国的现行试点的行政复议委员会在行政复议工作中的功能不尽相同。根据不同城市的行政复议委员会在实践中的功能,大体上可以分为两种类型:一是咨询型行政复议委员会。该类型的行政复议委员会以北京的行政复议委员会为代表,行政复议委员会的主要职责是“审议重大疑难行政复议案件、研究行政复议工作中的重大问题”。③行政复议委员会的工作机制为召开行政复议委员会全体会议和行政复议案件审理会议。其中,行政复议委员会全体会议负责研究本市行政复议工作中的重大问题;行政复议案件审理会议负责审议重大疑难行政复议案件。此类委员会的性质更类似于我国法院内部设置的专家委员会,其主要功能是起咨询作用而非办理行政复议案件。二是案件议决型行政复议委员会。与咨询型行政复议委员会相比,案件议决型行政复议委员会是作为行政复议的核心机构而存在的。该类型行政复议委员会的典型代表为哈尔滨市行政复议委员会。哈尔滨市行政复议委员会及其办公室统一集中调查和集中议决行政复议案件,对于适用简易程序办理的行政复议案件,案件调查组形成调查报告后报市政府行政复议委员会办公室审核,由委员会副主任(市政府法制办主任或主管主任)签署决定意见。适用一般程序的行政复议案件,案件调查组形成调查报告报市政府行政复议委员会办公室审核后,由市政府行政复议委员会办公室统一安排委员会议决会议对案件进行集中议决。委员会议决后将案件议决意见报委员会主任审签。与咨询型行政复议委员会相比,案件议决型行政复议委员会的最大特点即在于取代了原有的法制部门的案件审议功能,而由行政复议委员会行使案件审议功能。
3.行政复议委员会集中行使行政复议权成为趋势。在当前的试点省市中,行政复议委员会集中行使行政复议权已经成为趋势,由政府设置的行政复议委员会统一行使行政复议权,市政府工作部门不再独立办理行政复议案件。如20XX年修订的《山东省行政复议条例》第6条第2款规定,经省人民政府批准,设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权。
在集中行使行政复议权的行政复议委员会中,也存在着不同的模式:一种模式是“集中受理、集中调查、集中议决、分散决定”。以哈尔滨市为例,哈尔滨市由市政府和市政府工作部门受理的行政复议案件统一由市政府集中受理,由市政府行政复议委员会及其办公室统一集中调查和集中议决,以法定行政复议机关名义做出行政复议决定,市政府工作部门不再独立办理行政复议案件,该类型的行政复议委员会工作模式,也是我国当前试点城市中采用较多的模式,如广东省中山市、安徽省马鞍山市等大多数实行行政复议委员会的城市均采用此种模式。另一种模式是“统一受理、统一审查、分散决定”。与前述的“集中议决、分散决定”模式不同,厦门市在推进相对集中行政复议权的过程中,对行政复议委员会的工作机制进行了一定的改变,在采用由行政复议委员会对行政复议案件“统一受理、统一审查”的同时,不采用由法定行政复议机关“分散决定”的模式,而是由市政府统一作出行政复议决定。①这在我国的行政复议委员会试点城市中较为少见。对于我国行政复议委员会的试点及运行,社会各界反响良好,持肯定态度的居多,但是,也有学者提出了谨慎的怀疑:“随着复议事项的增多及实现本身专业化的要求,行政复议委员会的编制会不断扩大,这实际上会造成行政机构整体上的膨胀,这就使该种改革模式面临较大阻力,难以推行。”②此外,也有学者对当前行政复议委员会试点中的具体问题提出了不同看法,认为:“对于办公室的职能权限规定太过模糊,对于哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理、哪些案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见后提交行政复议委员会审议等都没有明确的规定,这就导致大部分案件都由复议委员会办公室审理,复议委员会的职能完全被架空。”③那么,行政复议委员会是否适合我国的国情,能否推动我国行政复议制度的完善和发展呢?
行政复议委员会的合理性论证——基于比较观察的视角
对于行政复议委员会的合理性,我们可以从两个视角进行比较观察,一是域外相关制度的实践情况;二是我国行政复议委员会试点前后的效果对比。
(一)域外相关制度
综观世界各国的法律制度,在近代以来呈现出相互学习、相互融合之势。借鉴、学习其他国家、地区法律制度的优点,对于促进我国的法制建设有着极为重要的意义。行政复议尽管在当今各国的称谓不尽一致,但却普遍存在于世界各国的行政法律体系之中并发挥着重要作用,如英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度等在各自国家的行政救济体系中均占据着十分重要的地位,同时也有一些值得我国学习和借鉴之处。与英国和美国的行政复议制度相比,韩国和我国台湾地区的行政复议制度更值得我们学习和借鉴,原因在于其均有与我国行政复议委员会相类似的制度设计。
1.韩国的行政复议委员会。韩国现行的行政复议制度是根据1984年公布的《韩国行政复议法》建立的。韩国的行政复议委员会是具体办理行政复议案件的行政复议组织机构,在韩国,行政复议机关并不审理行政复议案件。行政复议委员会对行政复议案件具有审理权,行政复议案件中涉及到的所有实质性、原则性的问题,都由行政复议委员会决定。在实际运作过程中,每个行政复议委员会都有专门从事行政复议工作的附属办事机构。但办事机构并不具有审理权,其工作仅是辅助性的、事务性的。韩国的行政复议机关并不具有实质上的案件审理权,复议机关的作用就是等行政复议委员会作出实体决定后,在名义上予以确认。由于韩国的行政复议委员会具有专业化、中立性、委员外部化、适用准司法程序等特点,这使得其具有很高的权威,复议决定更易获得相对人的认可。2.我国台湾地区的“诉愿审议委员会”。我国台湾地区的诉愿制度类似于我国大陆地区的行政复议制度。根据我国台湾地区于20XX年修改的“诉愿法”第52条之规定,诉愿机关办理诉愿事件,
应当设定“诉愿审议委员会”,组成人员以具有法制专长者为原则。同时,“诉愿审议委员会”的委员,由诉愿机关的高级职员及遴聘的“社会公正人士、学者、专家”担任,并且“社会公正人士、学者、专家人数”不得少于二分之一。我国台湾地区的“诉愿审议委员会”是办理诉愿案件的实质性议决机构,“诉愿审议委员会”委员的职责具体包括听取当事人陈述、主持言辞辩论并作成记录、审查承办人员提交的卷证、参与“诉愿审议委员会”会议表决等。在运行机制方面,诉愿决定应经过“诉愿审议委员会”会议的决议,议决采用少数服从多数原则,委员过半数出席、出席委员过半数同意方为有效。我国台湾地区的诉愿机关在“诉愿审议委员会”之外,另设有承办人员,主要负责诉愿过程中的有关行政性事务。诸如调查取证、委托鉴定、文书制作和送达等工作量大且法律性较低的事务均由行政辅助人员承担。
通过比较,我们发现韩国的行政复议委员会和我国台湾地区的”诉愿审议委员会”存在着很多共同点:
一是两者都承担实质性的复议工作。无论是韩国的行政复议委员会还是我国台湾地区的“诉愿审议委员会”,两者在性质上一致,都是行政复议机构,而非行政复议机关。两者虽然并不以自己的名义对外作出行政复议决定,但是,两者都承担实质性的复议工作,是行政复议决定的议决机构,而非咨询型的智囊机构。
二是两者都具有高度独立性。两者虽然不是行政复议机关,但由于制度设计较为合理,因而具有高度的独立性,并不依附于复议机关,复议机关难以左右其决定,因而两者作出的决定亦具有很高的权威性。无独有偶,美国的行政法官同样具有很高的独立性,“许多可信的、杰出学者、法官均认为行政法官与其他法官一样均具有独立性。”①于此可见,复议机构及审议人员的独立性是提高复议公信力所不可或缺的。
三是两者在人员组成上均具有较高的外部性。无论是韩国的《行政复议法》,还是我国台湾地区的“诉愿法”,均对委员会委员的任职资格予以了限定,而且均对外部人员在委员会中的比例予以了明确,这种人员组成对于增强复议机构的独立性和复议决定的公信力有着非凡的意义。“独立的复议机构给了复议活动一个公平进行的保证,成员的组成上兼顾了行政专业和法律的不同要求,使得最后的审议结果更具公正性和准确性。”②我国当前的行政复议委员会在人员构成上也充分借鉴了这一特点,在不同程度上吸纳了社会力量作为行政复议委员会的委员。韩国与我国在文化传统、法律制度方面具有很多共同点,而我国台湾地区与大陆地区在文化传统、法律制度方面的共同点更是不胜枚举。韩国和我国台湾地区在行政复议委员会制度上的成功,不仅充分证明了行政复议委员会制度是合理的,在增强行政复议公信力、提升行政复议解决行政争议的能力方面有着
举足轻重的作用,而且也为我国行政复议制度的完善提供了宝贵的、可资借鉴的经验。
(二)我国行政复议委员会试点前后的比较
对一种新制度合理性的考量,最有效的方式莫过于考察该制度设立后所产生的实际效果如何。对行政复议制度实际效果的判断,主要有两个指标:一个是复议案件的受理数量;另一个是复议的纠错率。当前针对我国行政复议制度的批评,亦主要是因为这两个指标均偏低。“近年来复议案件的受理数量逐渐走低,与此同时,全国行政复议机关维持率也居高不下,在20XX-20XX的6年中,全国行政机关行政复议的维持率平均为%。”①我国的行政复议委员会试点于20XX年启动,各地的复议委员会试点于20XX年开始实施,在行政复议委员会制度实行一段时间后,效果开始逐步显现。在复议案件数量方面,据公开资料显示,广东省中山市20XX年前4个月行政复议受案数同比增长近3倍,受理案件数量超出同级法院20%,而同期信访案件却下降10%。福建省厦门市启动试点工作以来,案件数量增长近3倍。山东省潍坊市行政复议与行政诉讼案件数量比例由试点前的1:12,大幅上升为:1。济宁市案件数量增长近4倍。河南省案件数量增长幅度最高的三个市,全部为开展试点工作的城市。此外,在其他一些实施行政复议试点的省份和城市,行政复议案件的数量均有不同程度的增长;在案件纠错率方面,黑龙江省在实行行政复议委员会制度以前,各部门分别办案的纠错率仅为%,实行行政复议委员会制度后,案件纠错率提高到47%。②通过上述比较,不难发现,无论是复议案件受案数量还是案件纠错率均在行政复议委员会试点后得到了显着提升。综上所述,无论是从域外制度借鉴的角度,还是从我国行政复议委员会试点后的实际效果来看,行政复议委员会制度的合理性均应得到肯定。
行政复议委员会的制度完善:以行政复议功能为出发点的分析
我国的行政复议委员会虽然已经开始在实践中发挥作用,但并未得到法