我国粮棉流通政策的沿革
粮食和棉花的流通体制改革不但关系到广大粮食生产者、消费者、经营者的
利益，而且关系到社会主义市场经济体制的完善、国家的经济安全和社会安定。
粮棉是重要的战略物质，从长远看，满足国内的粮棉需求是一项长期而艰巨的任
务。我国粮食和棉花生产资源紧缺，因此，树立新形势下的新的粮食安全观成为
我国重要问题。尤其是在当前错综复杂的国际形势下，粮棉的安全也是国家的安
全。
自改革开放的以来，我国粮棉行业完成了由统购统销的计划经济向社会主义
市场经济的历史性转变，粮棉企业在改革中不断壮大，购销市场体系不断完善，
粮棉储备及安全体系建设得到进一步加强。 回顾我国自建国以来的粮棉流通体
制的历史过程，就会发现我国粮棉体制经历了几次较大幅度的波动，虽然它们产
生的社会历史背景不同，表现形式不同，但都给粮食生产和粮食流通带来较大震
荡。
首先让我们回顾一下我国粮食流通政策的发展历程。
一、建国初期，全国粮食实行统购统销。
在建国初期，我国在社会主义改造顺利完成后，国家正式进入大规模社会主
义经济建设时期，这一时期是完全计划经济体制，国家粮油生产、收购、储存、
加工与销售完全由国家统一调节，粮油价格由国家制定，市场议价粮油价格也是
由各地方粮食主管部门制定。
随着我国社会主义社会的改造和发展，从事非农工作的人口以及工业加工用
粮等对商品粮的需求日益增长，由于我国人口多、底子薄，人均占有粮食水平仍
然处于很低水平，特别是从旧中国长期处于饥饿和半饥饿状态，过着艰苦生活的
农民，在逐步随着农业生产的恢复和发展中他们生活水平得到了提高，需要消费
更多的粮食，而国家承担的社会粮食供应量越来越大，同时，由于刚刚建国，粮
食自由市场存在，而相应的粮食市场流通机制还不健全，
我国粮食产需矛盾也日益尖锐。
正是在如此严峻的形势下，中共中央于1953年10月16日作出了《关于实
行粮食计划收购和计划供应的决议》，紧接着政务院也发布了《关于实行粮食计
划收购和计划供应的命令》，粮食开始实行统购统销。
1972年，国家又实行“四统一”的粮食管理体制，即“粮权集中在中央，全国
统一征购、统一销售、统一调拨、统一库存”。这种中央高度集权的管理体制实
行了30多年，其集权之多、管理之严、时间之长，这也是其他商品管理所没有
的。
二、1985年，粮食征购改为粮食合同定购，真正的粮食流通体制改革从此
拉开序幕
在改革开放初期，我国由于继续对粮食仍实行统购统销政策，国家严格控制
粮食市场，对粮食实行统一管理。国有粮食企业严格按照国家粮食购销政策对粮
食进行独家垄断经营，即计划收购，计划供应。经营粮食发生的亏损，由国家给
予财政补。
但随着计划经济向市场经济的转变，多渠道经营粮食的局面逐步形成，粮食
流通体制改革的必然性已经确定。1985年中共中央国务院发布《关于进一步搞
活农村经济十项政策》，粮食开始实行“双轨制”：粮食征购改为粮食合同定购，
城镇居民口粮仍实行计划供应；粮食同定购以外的部分，允许自由购销。 在“双
轨制”推动下，国有粮食企业按照市场经济规律要求开展多种经营，既减轻了国
家财政负担，又搞活了粮食流通，促进了国有粮食企业较快发展。
同时，在实行“双轨制”过程中，国家为了逐步把政府行为与企业行为分开，
鼓励企业改善经营管理，调动企业和职工经营积极性，各地从实际出发，探索了
许多改革模式和经验，其主要做法是：对政策性粮食实行统一经营，亏损集中管
理，将粮食政策性亏损同企业正常经营盈亏划分开来，使基层国有粮食企业卸掉
长期亏损的包袱。
三、1990年，建立了粮食最低保护价制度，建立国家粮食专项储备制度。
1990年，国家建立了粮食专项储备制度，专项储备制度的建立，使中国粮
食储备体系中第一次包括了专门用于调节市场供求和平抑年际间粮食波动的后
备储备，这标志着我国粮食储备体系朝着现代储备制度迈出了决定性的一步。
然而随着新一轮经济增长启动便面临通货膨胀压力，市场粮价也于1993年
底开始急速上升，这对年初刚开始的粮食流通体制改革产生了极大的压力。
1993年2月15日，国务院发出《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》，
这标志着我国全国性的粮食流通体制改革的开始。在这个通知中，国务院指出“在
国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，
进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。
1994年，国家又建立了中央和省两级粮食市场风险基金制度。1995年，实
行“政策性、商业性经营两条线运行和„米袋子‟省长负责制”。
四、1998年，国家实行了以“四分开一完善”为重点的粮食流通体制改革，
并深化粮食流通体制改革。
针对当时粮食流通体制仍然存在政企不分，国有粮食企业经营管理粗放、富
余人员较多，同时又挤占挪用粮食收购资金，形成大量经营亏损和财务挂账，增
加国家财政负担等问题，国务院于1998年下发了《关于进一步深化粮食流通体
制改革的决定》，提出了进一步深化粮食流通体制改革的原则“四分开一完善”，
即：政企分开、经营和储备分开、中央与地方的责任分开、新老挂账分开；建立
和完善政府调控下市场形成粮食价格的机制。改革的重点是“三项政策、一项改
革”，即：按保护价敞开收购农民余粮，粮食购销企业实行顺价销售，粮食收购
资金封闭运行和加快国有粮食企业自身改革。
五、2001年东南沿海粮食主销区开始实行粮食购销市场化改革，粮食流通
体制进入了一个新的发展时期。
2001年，国务院决定在八个粮食主销区省份实行粮食购销市场化改革，下
发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，目的是根据粮食主销区和主
产区不同情况进一步发挥农业资源的区域优势，让粮食主销区多发展高附加值的
经济作物和养殖业，同时为粮食主产区腾出市场空间，促使粮价合理回升。
此外，国家于2003年，在部分地区开始了粮食补贴方式改革试点和粮食补
贴方式改革工作。随后又在2006年，为进一步完善粮食流通体制、推进社会主
义新农村建设，国家先后下发了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和
《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，对继续加快国有粮食企
业改革、促进企业发展、更好地发挥国有粮食企业主渠道作用、服务社会主义新
农村建设提出了明确的意见和要求。

其次，再让我们回顾一下我国棉花流通政策的发展历程。
一、从建国初期开始几十年来我国棉花一直实行统购统销。
自新中国成立以来的几十年间,我国政府对棉花一直实行严格的计划管理,政
府制定棉花收购、销售价格，制定供销社统一经营棉花，不论市场供求如何，供
销社都必须按照政府规定的价格将棉花全部收购上来，卖不出去的棉花，有些由
国家收购转为储备，有些作为供销社库存下个年度再卖，而其他企业无法介入。
二、1999年，我国建立政府指导下市场形成棉花价格的机制
从1999年新的棉花年度起，棉花的收购价格、销售价格主要由市场形成，
国家不再作统一规定。经过省级政府资格认定的纺织企业可以直接参与收购、加
工和经营棉花。但不允许个体棉贩及其他未经资格认定的单位收购、加工棉花。
供销社虽仍是棉花经营的主渠道，但不是唯一渠道，有了竞争对手。 国家主要
通过储备调节和进出口调节等经济手段调控棉花市场，防止棉花价格的大起大
落。国家根据棉花供求状况、棉花生产成本、粮棉比价以及国际市场棉价等因素，
在每年发布下一年度棉花收购指导性价格、指导性种植计划及国内外棉花供求信
息，引导棉花生产，促进总量平衡。
三、2001年我国开始实行“一放二分三加强，走产业化发展路子”的市场化
改革。
与此同时，各级供销社按照国务院关于社企分开的要求，对棉花企业进行改
制、改组、改造，推进棉花企业改革。借此机会，棉花产业化经营开始在探索中
得到发展。有的地区以供销社棉花企业为龙头，下联棉花合作社，上联纺织企业；
有的以纺织企业为龙头，吸收棉花收购加工企业等组建企业集团。多元化、多种
方式的联合促进了流通企业的快速成长，棉花行业多渠道竞争的格局逐步形成，
国内棉花流通企业由改革前的3000多家，发展到今天的8000多家，加上未获得
加工资格的企业，总数超过万家，从而打破了供销社企业“独享”的局面。改革对
于方便农民销售棉花，增加农民收入，降低加工成本，提高效率等起到了很大的
作用。
此外，国家在2003年成立了中国储备棉管理总公司，专门负责储备棉的购
销和管理，实现储备与经营彻底分开。随着流通越来越活跃，除了原有的政策性
银行农发行提供贷款外，多渠道资金开始进入棉花收购领域。棉花市场放开后，
混等混级收购、加工的现象比较普遍，严重影响了棉花的质量，降低了我国棉花
的竞争力，同时也给棉花流通造成很多障碍。为此我国在深化棉花流通体制改革
的同时，也在努力提高棉花质量和竞争力，全面推进棉花质量检验体制改革。
近几年来随着我国经济的快速发展，粮棉流通体制进行不断的完善，但是当
前粮棉流通中仍然存在一些突出问题，例如市场监管不严，棉花质量得不到保证；
宏观调控机制不够完善等。因此，必须进一步深化粮棉流通体制改革，打破经营
垄断，鼓励公平竞争，规范市场秩序，提高调控效率，建立适应社会主义市场经
济要求的经营机制和管理体制，促进我国社会主义的发展。