孳哀嚣肾２０１１＂５　发展研究　财税金融支持保障性住房建设面临的问题与建议　。李东卫　今年７月，国务院总理温家宝在沈阳丽水新　城公租房建设工地调研时再次强调，今年在全　国开工建设１０００万套保障房的目标必须完成。　完成保障房建设目标，关键在资金筹集。　一、我国保障房建设资金缺口巨大　今年以来，在国家宏观政策的推动下，各地　建设保障房力度不断加大。当前地方保障房建　设存在资金缺口巨大、融资渠道不畅等问题，严　重制约地方保障房建设进度。　“十二五”规划纲要指出，我国将在今后５年　内新建３６００万套保障性住房。今明两年每年将　建设１０００万套住房，“十二五”后三年每年将建　设５００万一６００万套。五年总投资额累计约在５万　亿元。根据住房和城乡建设部公布的计划，今年　１０００万套保障房建设需要１．３万亿左右的资金，　其中５０００亿元由政府以土地的形式筹措，剩余　８０００亿元通过社会机构和保障对象及其所在企　业筹建。　从近年来保障房建设情况来看，资金短缺　一直是最大的难题。目前，各地保障房建设资金　的主要来源为土地出让金净收益、住房公积金　增值收益、财政补贴和银行贷款等。地方政府可　提供的资金中土地出让金净收益占比较大，在　当前信贷规模趋紧和国家调控房地产市场的宏　观背景下，房价逐步恢复理性，部分城市房价出　现回落，土地出让金净收益同比减少。住房公积　金增值收益一般较少，增收幅度也有限，资金问　题成为制约保障房建设的首要问题。　此外，从最新公布的数据看，地方政府融资　平台的债务已经超过１０万亿。如果无偿划拨保　障房用地，以及将土地出让金的１０％严格用于　保障房建设，将使原已不堪重负的地方政府更　加举步维艰。　二、当前财税金融支持保障性住房建设面　临的主要问题　・３０・　（一）资金来源不足。由于保障性住房实行　政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润，除政　府主导外，一般房地产开发企业从经济效益出　发，不愿从事保障性住房开发建设。据媒体报　道，吉林辽源保障房建设棚户区改造，国家任务　１４２７２套全部开工，成本１５００元／平米，售价５００　元／平米，资金缺口１０００元／平米，利润小，成　本大。对于银行、基金及其他投资主体而言，保　障性住房建设资金回收周期长、利润空间小，存　在一定的资金偿还风险。其建设资金来源渠道　单一，资金来源不足，导致保障性住房投资建设　困难重重。　（二）“土地财政”制约。保障性住房建设的　土地来源均为政府划拨。目前各地城镇用地紧　张，土地储备十分有限，建设用地审批难度大。　尽管政府对保障性安居工程给予一定的倾斜，　但由于受国家土地政策和用地总量指标的限　制，加之征地和拆迁成本较高，取得土地较为困　难，保障性住房规模建设难以实现。在有限的总　体财力下，如何节约其他行政成本，增加对保障　性住房的投入，成为地方财力支出安排考虑的　重点。　（三）财税金融政策优惠缺乏。一是财税扶　持政策。目前，对于具有保障性质的住房供给双　方，国家在税收方面给予了一定的减免扶持，但　对投入保障性住房建设的信贷资金或民问资金　基本没有优惠政策，很难起到财税政策的引导　作用。二是金融配套政策。金融配套制度不完善　致使银行难按规放款。目前各银行执行的保障　房贷款政策基本和商业性开发贷款政策相同，　银行在进行保障房贷款审批、资本金到位审查、　资产质量认定及不良贷款核销等方面，依然执　行等同于其他建设项目的政策。如果按照《房地　产开发贷款管理办法》评估保障房销售利润率、　现金流，基本达不到标准，贷款很难通过审批。　发展研究　２０１１・５　孳戾嚣肾　虽然２００８年，中国人民银行、中国银监会联合下　发了《经济适用住房开发贷款管理办法》和《廉　租住房建设贷款管理办法》，提出银行贷款利率　下浮的要求，但是未能从根本上解决银行在贷　款审批上面临的制度限制难题。　（四）金融支持保障性住房建设政策体系不　完善。住房金融政策是引导银行和非银行金融　机构在住房生产、经营活动中提供金融服务的　基础。目前我国还没有形成一整套完备的保障　房金融政策体系。一是缺乏棚户区改造优惠政　策。国家规定对经济适用房、廉租住房建设项目　予以行政事业性收费、税费等费用减免，但是对　于城市棚户区改造、农民安置住房等项目还没　有明确规定相关优惠政策。二是缺乏相应的担　保和保险政策。保障性住房的政策性和金融机　构的商业化经营存在矛盾。保障性住房建设缺　乏相应的担保和保险政策，在项目审批条件审　查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款　核销等方面难以等同于其他建设项目，影响了　金融机构参与项目融资的积极性。同时，低收人　家庭因达不到金融机构提供贷款的条件，难以　获得住房消费贷款支持。三是缺乏专项规模支　持。由于保障性住房贷款属于房地产开发贷款，　在信贷资源整体趋紧和房地产调控的大环境　下，虽然不少银行重视对保障性住房的信贷支　持，但较难获得足额可用的信贷规模，如工行规　定今年房开贷款不能突破去年规模，目前已无　可用规模。四是缺乏差别化的政策。目前保障性　住房建设开发主体多属政府融资平台或与政府　融资平台关联紧密的企业，在当前融资平台规　

范总体趋严的背景下亟需进一　步细化信贷支持方案。　（五）保障性住房建设项目　的配套资金严重不足。一是由　政府主导的保障性住房项目需　投入２０％的自有资本金，但由　于财政收入不足或分配等问题　往往导致资本金不能及时足额　到位，影响信贷的可获得性。二　是不少银行出于审慎考虑对房　地产开发贷款市场准人实行名　单制管理，只有进入项目库的优质开发商方可　获得信贷支持资格。在一定程度上也影响了保　障性住房开发商的信贷获得能力。三是采用ＢＴ　模式运作的项目存在政府能否及时回购、款项　能否足额到位等诸多不确定因素，直接影响银　行的放贷积极性。四是受宏观政策调控影响，银　行后续支持乏力。一方面目前对房地产行业实　行紧缩的调控政策，加之存款准备金率今年一　共上调６次，存贷利率上调３次，基层银行贷款规　模受上级行调控，贷款额度紧张，导致无法对保　障性住房建设项目及时放款，面临银行后续支　持力度放缓、效益减少的情况；另一方面由于保　障性住房建设项目属公益性项目，自身产生的　现金流较少，贷款定价普遍远低于其他授信项　目，在贷款规模Ｅｔ益紧张的情况下，将影响银行　投放该类贷款的积极性。　（六）承贷主体风险凸显。目前全国各地保　障性住房建设，除部分“旧城改造”项目运用商　业化的运作模式，以开发商代建的方式建设外，　大部分的“旧城改造”项目、公租房、廉租房项目　均由各级平台公司做为实施主体，其合规风险　凸显。如，一些建设投资有限公司主营业务范围　中无房地产开发，缺乏房地产开发资质，其作为　部分保障性住房贷款的总承贷方存在一定合规　风险。此外，承贷主体“不优”致使保障房难获得　贷款。一方面，目前部分地区保障房建设的承贷　主体仍为政府部门，不具备承贷资格；另一方　面，即使不是政府部门，部分地方融资平台资本　金也达不到银行总行要求，不符合项目申报条　件，难以上报总行审批。　

・３１・　孳戾嚣肾２０１１＂５　发展研究　（七）担保和补偿机制不健全致使银行心存　畏惧。由于保障性住房信贷投放收益远低于普　通商品房开发贷款，保证保障性住房信贷的商　业可持续至关重要，需要地方政府从财政投入、　政策激励、还款保障等方面给予配套支持。但目　前各地财政投入保障机制、财政贴息等激励机　制以及还款保障机制均不够健全，尤其在地方　财政配套资金方面缺乏硬性约束机制。一是土　地拍卖资金，能否落实存在较大的不确定性。此　外，如何保证财政拨款及时足额到位，如何防止　住房公积金增值收益、保障性住房销售回笼资　金不被挤占挪用等问题也需建立相关的约束机　制。二是抵押担保落实难。保障房项目用地一般　为划拨性质，不完全具备银行要求的抵押物条　件，难以在银行抵押贷款。三是银行“机会成本”　大。一方面，银行发放保障房开发贷款，可获得　的利润相比其他房地产开发贷款低；另一方面，　购买保障房的群众一般为低收入群体，还款能　力较弱。年初以来，银行贷款规模紧张，即使上　浮二套房贷款利率，申请贷款的人仍然较多，因　此，多数银行不愿意主动挤出额度去发放利润　更低、风险更大的保障房按揭贷款。四是保障房　处置变现难。一些地区的部分经济适用房没有　土地使用权证，经济适用房还必须满足一定的　年限才可以被交易，当银行发放的保障房贷款　形成不良时，难以及时处置房产，使得部分银行　“望而却步”。　三、加强财税金融支持保障性住房建设的　政策建议　（一）强化财政金融优惠政策，确保保障性　住房项目融资。一是加大财政投入力度，确保各　项财政资金及时足额到位，以财政资金撬动银　行信贷资金投入。此外，加强审计监督，建立刚　性的约束机制。对财政预算安排的资金、公积金　增值收益、土地出让提取资金等能否及时足额　到位、项目的实施建设、建成后的分配管理等全　过程，建立有效的监督检查和责任追究机制。二　是由地方政府注入资金，成立专门的省、市（县）　级保障房建设有限公司，实行企业化管理模式，　负责保障房开发的承贷、建设。落实政府部门负　责保障房工程建设、财务、销售等方面的外部监　督管理工作。对于地方政府以融资平台作为保　障房建设承贷主体的，金融监管部门应督促各　银行总行，适当降低对融资平台承建的保障房　项目的资本金、现金流等审核门槛。三是为加大　保障性住房建设的信贷支持力度，给予财政贴　息、税收优惠政策。建立风险补偿金制度，加大　对银行业金融机构的政策倾斜力度。同时，制定　保障性住房建设贷款证券化相关政策，鼓励试　点和金融创新。四是协调相关部门制定支持保　障房建设的中长期贷款政策，在业务合规、风险　可控的情况下，优先安排、审批和发放保障性住　房建设贷款，鼓励银行机构支持保障性安居工　程建设。五是金融监管部门积极推动银行业金　融机构实施差别化的信贷政策，区别对待保障　性住房和一般住房，适当放宽对保障性住房建　设贷款的贷款审批和担保条件，提升不良贷款　容忍度。督促银行适当延长保障房贷款期限，　如：对廉租房、公租房等以房屋租赁收入为主要　还款来源的项目，根据实际情况，延长贷款期限　

・３２・　至５—１Ｏ年。同时，适当放宽购　买经济适用房、限价房贷款　申请人的申请条件，并给予　

一定的利率优惠。　（二）发挥政府主导作　用，强化保障性住房建设和　管理机制。确立地方政府主　导、专门机构实施、金融机构　支持的公共住房建设和管理　机制。一是保障性住房建设　涉及发展改革、财政、金融、