1 浅谈构建防治“小金库”长效机制
“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。各级各部门曾三令五申严禁私设“小金库”，“小金库”的行为屡禁不止，不仅造成国家和单位收入的流失，导致乱支滥用行为的大量发生，扰乱了经济秩序和财务会计秩序，而且诱发和滋生了各种腐败现象，败坏了党风和社会风气。这就要求我们认真分析原因，积极探索“小金库”标本兼治的长效机制，切实从管理体制上逐步完善，从源头上铲除“小金库”滋生和蔓延的土壤。现就“小金库”形成的来源、流向、特点、危害性、原因以及如何构建防治“小金库”长效机制作一些探讨。
一、”小金库”的来源及流向
“小金库”的来源如下：（1）截留收费、罚没款收入。（2）截留销售产品等主营业务收入。（3）截留维修、运输和技术服务等劳务、服务收入。（4）没收财物变价收入。（5）出租店面、房屋、场地和车辆等的租金收入。（6）出售报废固定资产、低值易耗品、包装物、残次品、边角废料和旧报纸、杂志等非主营物品收入。（7）单位创办经济实体的创收收入。（8）对外投资收益。（9）虚报冒领款。（10）公务和业务关系中的“手续费”、经济往来中的“回扣”收入。（11）赞助、集资、摊派款和接受捐赠收入。（12）上交、下 2 拨款项。（13）向下属单位所收取的款项和下属单位以种种名义所送的款项。（14）违约金、逾期押金收入。（15）将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人，特别是联营单位或下属单位，然后再从对方收回或存于对方作“小金库”资金。（16）公款私存的利息收入。（17）开发票时采取“大头小尾”方式。（18）虚报夜餐补助费、招待费、会务费、加班费等。那么小金库里的资金都流向了哪里呢？“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说，“小金库”的使用方向主要有：一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；二是购建资产；三是发放奖金、津补贴、福利等；四是接待宴请、公款旅游；五是礼品礼金支出；六是私分。
二、“小金库”的特点
目前，“小金库”的出现更具隐蔽性，形式更加多样化，为查处带来了极大难度。总体来看，“小金库”具有以下特点：
1、从实施手法上看，主要有四种：一是体外循环。有的单位将其部分费用转嫁给下属单位，由下属单位报销，或由下属单位直接与经营单位结算。在主管部门的帐上无据可查，更看不到“小金库”的影子，在下属单位的帐证上反映的是自身的经费支出。二是帐外结算。有些单位将其资产出租，不再收取租金或少收租金，由单位直接在资产出租中拿取实物或接待，其费用由出租单位支付。这部 3 分收支活动在单位财务上根本没有反映。三是返还报销。有的主管部门利用资源为其下属单位在各级财政部门争取专项资金争取经费补助。资金到位后，由其项目单位按照双方的“君子协定”，从所争取的资金中返还一部分给主管部门或为主管部门报销一定额度的费用。四是从收入不入账转向虚列支出套取现金。少数单位违反财务管理规定，采用更加隐蔽的方式，虚列开支，虚开正规发票，套取资金。
2、从违纪主体上看，多为单位主要负责人或主管财务的主要负责人。在实施违规违纪的过程中起着决定作用，他们往往站在本单位、本部门及个人的利益上，出于各自不同的目的设立“小金库”。有的主要负责人默许纵容或者授意指使，有的只有个别领导和少数
“圈内人”知道，有的是领导班子成员共同研究决定，有些单位的财务人员甚至根本不知情。
3、从引发后果上看，“小金库”与私分、挪用、侵占国有资产等违法犯罪密切相关。“小金库”资金属于单位隐性资金，无需审核审计和缴纳税款，使用受个别人支配，不但助长奢侈浪费之风，损害干部形象，败坏党风和社会风气，而且容易引发贪污侵占等犯罪。
三、“小金库”的危害性
“小金库”虽小，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，不仅在人民群众中造成恶劣影响，还直接关系着社会的长治久安。 4 （一）滋生腐败，为谋私利大开方便之门。部分单位为了谋取本部门、本单位或个人的利益，不惜重金铺路，送好处费、发红包、给回扣，大肆行贿，“小金库”往往成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门、单位腐败问题层出不穷，有些“小金库”的资金甚至成了个别领导干部的“私房钱”，为滋生腐败问题提供源源不断的资金保证等等。
（二）损害形象，使群众对领导、党和政府丧失信心。“小金库”确实为一些单位领导带来了方便，某种程度上便于他们做工作办事情，但他们有时大肆挥霍资金，在群众中产生恶劣影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，严重损害干群关系，最终导致群众对党和政府丧失信心。
（三）资产流失，严重破坏社会经济秩序。“小金库”在公开的账面上反映不出来，属于监管的盲区，很容易造成财政收入和国有资产的流失，使原本紧张的经费更加紧张。尤其现在“小金库”的数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、百万，甚至上千万，这给国家财产和集体利益带来了巨大的损失，严重妨碍社会经济健康发展，影响社会和谐稳定。
四、“小金库”现象屡禁不止的原因
（一）无视法纪。一些单位领导为便于“搞活”和提高福利待遇，片面认为不是独落个人腰包，就不算违法，还有一些单位为偷逃税款或截留收入，抱有幻想和侥幸心理，想方设法私设”小金库”； 5 更有一些人将”小金库”化公为私、侵占私分、中饱私囊。
（二）、制度缺失。制度缺失成为“小金库”存在的最直接原因。长期以来，“小金库”一直挑战现行制度、机制和体制，利用制度、机制和体制中存在的缺失或漏洞，借助信息不对称以及自身对财务经济信息和权力的优势，实现谋取集团利益和个人私利的目的。
（三）、道德操守。有些人认为单位设立“小金库”是一件很正常的事，没什么大不了的，不设“小金库”反而不正常；有些人认为单位设立“小金库”是不得以的行为，要解决“迎来送往”、相互交流学习的开支，这些开支没有来源只有采取非正常手段来设立“小金库”解决；还有些人认为“小金库”是中国传统文化中遗留下来的无法根除的病症，只要不是装到自己腰包里去，也不要太过分是可以容忍和理解的。
（四）、社会非公平性。因分配机制的不公平而导致收入差距的巨大偏离，不仅仅体现在地区、行业、企业、行政机关和事业单位，不同国家机关在履行国家管理职能的过程中因权力属性的差异而导致办公环境、收入和福利的巨大差异，各种因素导致的“攀比心理”都会使各自领域内的管理者做出利己的选择，有些部门超出了其他部门的福利待遇时，就会起到示范作用而使得其他部门不择手段的效仿；从而使得各行各业使出“八仙过海”的本事去实现团体福利尽可能的福利最大化等最终诱发“小金库”不断产生。
（五）、缺乏监管。部分单位财经法纪意识淡薄，自我监督意识 6 不强，不重视加强内部管理，特别是财务管理不规范，内部控制机制不健全，为私设“小金库”、账外账留下了空间，所以在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“小金库”原始记录，逃避调查，设置取证障碍。
（六）、处罚不力。由于法规制度的不完善，“小金库”问题的处理上，往往是重罚，大凡私设“小金库”，都是为了“小团体”利益，因此查出来后，要想处罚到某一个人的头上，就让执法执纪倍感为难。加之一些单位和部门为了保全自身利益，或为了不给上级主管部门和领导的脸上“抹黑”，只好“大事化小、小事化了”。如此的“好人主义”思想，在较大程度上又助长了一些部门和单位“顶风违纪”的不良风气，“小金库”现象难以得到有效遏制。单位内控机制不健全。近年来，各级各部门对健全财务管理制度、加强党风廉政建设等方面抓的比较紧，相继制定实施了党风廉政责任制、责任追究制等多项制度，但落实情况并不均衡。
五、建立和完善防治“小金库”长效机制的几点建议
“小金库”长期存在，原因在于尚未建立治理的长效机制，开展重点检查只是治标之策。长远来看，要根除“小金库”，就要针对检查发现的新情况、新问题，及时制定有关制度法规，完善管理，强化制约，从切断“小金库”资金来源入手，消除其产生和存在的主客观条件，建立包括思想教育、制度保证、组织协调和监督惩处为一体的综合治理体系，坚持防查结合、标本兼治的原则，从源头 7 治理上下功夫，建立防治“小金库”长效机制。
（一）加强教育，构筑思想道德防线。
加强宣传，通过典型案例，用发生在身边的人和事强化教育，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，引导广大干部职工特别是领导干部在思想上充分认识“小金库”危害，增强领导干部的廉政意识、责任意识，克服侥幸心理，自觉抵制“小金库”，为根治“小金库”创造良好氛围。要加大培训力度，将“小金库”有关知识纳入教育范畴，列入人员继续教育计划，把“小金库”的危害、处理处罚讲清讲透，提高对于“小金库”问题的认识，抑制“小金库”的产生。
（二）、健全财务管理制度，从源头上防治“小金库”问题发生。
严格按照《预算法》、《会计法》等有关法律法规及政策，制定一套完整的监督制约制度，并不断改进完善，认真执行。实施财务公开制度，定期公布账目，把财务资金置于“阳光”之下，把社会各界的“目光”汇聚成最好的“清洁剂”，让”小金库”现象无藏身之地。
（三）建立和完善各项管理制度。
建立健全监管制度，铲除“小金库”现象滋生蔓延的土壤。一是对设立“小金库”的单位建立廉洁污点档案，把“小金库”问题纳入到各单位党风廉洁建设中进行考核，对党风廉洁建设不达标的单位实行一票否决制度。二是建立和完善举报奖励制度，鼓励知情 8 者检举揭发，建立举报登记、查处督办制度和工作保密制度。进一步拓宽查处渠道，增强监督效果。三是建立和完善“小金库”问题责任追究“三项”制度。一是“一把手”、直接责任人、连带人责任追究制度；要把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，实行一票否决，明确各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除对当事人进行处理外，还必须对主要领导实行责任追究。
（四）强化监督管理，形成预防和治理“小金库”问题的整体合力。
有效预防和治理“小金库”，完善经营管理体制和财务管理制度是基础，强化监督是关键。 一是建立健全“小金库”长效控管机制，必须坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的领导体制和工作机制，认真执行党风廉政建设责任制，形成上下一起动手解决“小金库”问题的局面。二是建立多部门协调配合的监管机制。建立由纪检监察部门牵头，财政、审计、人民银行等部门参加的监督网络，充分发挥法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督等各方面监督作用，各有侧重，互为补充，发挥监督合力。三是建立“小金库”自检自查长效机制，做到“预防为主，防治结合”。
总之，“小金库”治理是一项长期工作任务，清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，加强从源头上防治腐败的力度。通过采取加强 9 教育、完善制度、强化监督等一系列行之有效的措施，积极推动防治“小金库”长效机制建设，坚持“纠防并举，多管齐下”的工作思路，在严肃查处的同时，还要依赖于制度建设与体制创新，以及在此基础上形成的长效机制，狠抓各项措施的落实。促进领导干部廉洁自律，力争做到防范于未然，通过科学的管理机制，彻底堵住“小金库”滋生的源头，使“小金库”在单位和部门没有生存的空间，更好地维护国家和集体利益。