当前农村宅基地管理问题研究
当前，我国农村宅基地管理出现了许多新情况、新问题，给土地管理工作带
来了诸多挑战。分析这些问题形成的原因，探讨相应对策，对于促进农村宅基地
规范管理，维护农民合法权益，保护耕地和推进农村现代化建设都具有十分重要
的现实意义。
标签： 土地管理；宅基地管理；综述
农村宅基地是农民用于个人住宅建设的土地，其申请条件是农村集体经济组
织成员，其获得方式是无偿的。宅基地使用权是农民的一项重要的用益物权，是
农民的重要财产；另一方面，农村宅基地的管理又关系到我国农村社会的健康发
展和农村地区稳定，关系到城乡发展规划的落实，更关系到我国的耕地保护及粮
食安全。
1、农村宅基地存在的主要问题
1.1 农民建房布局混乱
按照规定，农民建房应在土地利用总体规划和城乡规划的允许建设区内建
设。但是，农民建房选址时往往优先考虑的是自己出行便利，生产方便，甚至请
风水师选址等等。为此，农民建房出现了沿公路建房、承包地旁建房、承包鱼池
边建房等。造成农民建房布局混乱、分布零散、难以管理，公共设施布局困难，
影响村庄整体环境和面貌。
更重要的是，粗放式占地建房，破坏了耕地，造成了土地资源的巨大浪费。
以当阳市为例，2010-2014年，当阳市农村居民点规模从11103.64 hm2增加到
11197.13 hm2，增加了93.49 hm2。然而，这期间正是城镇化进程和工业化快速
发展的时期，大量农民离开了农村，到城市就业、安家。但是农村宅基地并没有
随着城镇化而减少，农村居民点规模与城镇规模一直呈现同步逐步增加的趋势。
1.2 违法占地建房呈现多发态势
从近年来的卫星监测情况看，在所发现的违法用地图斑中，农民违法建房占
了大部分。由于违法用地事关对地方政府的问责，也给基层土地管理部门造成了
巨大压力。由于部分农民法律意识淡薄，认为建房是自己的事，想建就建，不经
申请报批就擅自占地建房，“未批先建”时有发生；也有部分农民明知自己不符合
建房条件，就找村干部说情、送礼，只要村干部点头，就偷偷把房子建好了，造
成了违法占地的既成事实。
1.3 部分建房者不符合建房条件
现行法律规定，只有本村村民、符合“一户一宅”条件的方可申请建房。随着
农村经济条件变好，部分农民对现有的居住条件不满意，纷纷建设新住宅，建了
新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，造成了“一户多宅”的情况较多。另一方
面，由于农村环境质量相对较好，近年来越来越多城镇居民选择到农村去划地建
别墅，其土地往往是通过与村干部的私下协商取得。
1.4 超面积建房问题较普遍
在实地调查中发现，有70—80%的农户存在超占面积的行为。特别是农村出
现了一些别墅式住宅，占地面积动辄数百平方米，远远突破了批准的用地面积，
造成了土地资源的大量浪费。
1.5 私自转让宅基地的现象较多
随着我国城镇化推进，越来越多农民为了更好的生活条件、为了更高的收入、
为了子女得到更好的教育等原因，选择到城市、集镇去工作和安家。当适应了城
市的生活后，他们就会出卖自己在农村的原有住房和承包地。在调查中我们发现，
农民住房和承包地通常都是捆绑在一起出卖的，因为这样可以卖个好价钱。而这
种转让宅基地使用权和土地承包经营权的行为，大多都没有办理合法的转让审批
手续，不受法律保护，其中一个重要原因就是受让方不是本村村民，不符合宅基
地转让的条件。
2、农村宅基地问题的成因分析
2.1 多“规”不一
农民个人建房须符合土地利用总体规划和城乡规划，而这两个规划的分别由
不同的部门编制。在规划编制过程中，城乡规划并没有与土地利用总体规划做好
衔接，部分规划建设区域与土地利用总体规划的允许建设区不一致。在实际工作
中，农民申请个人建房的时候，有时会出现村镇规划与土地利用总体规划相冲突
的情况，农民建房申请用地符合一个规划却不符合另一个规划，导致了部分农民
个人建房用地无法获得审批。
2.2 部分规划脱离现实
土地利用总体规划和城乡规划编制过程中，重点放在城镇用地布局上，对于
农村个人建房规划不够重视，没有经过充分调查，公众参与不够，片面强调引导
农民建房的逐步向小城镇和中心村集中，統一规划农村居民点。在山区、丘陵地
区，耕地分布零散，交通很不方便，规划没有充分考虑农民生产生活实际，预留
的村庄规划点数量有限且大多位于交通方便、居民集中的地块，距离农民的承包
地太远，集中居住无法满足农民生产需要，这也导致部分农民离开村庄规划点，
去更合适的位置建房。
2.3 缺乏有效的监督管理手段
基层土地管理人员对于农民个人建房管理最大的感受就是难以做到及时、有
效监管。农村地区范围广、道路交通不便，基层国土所管理人员少，对违法占地
行为很难做到及时发现、及时制止，往往是房子建好了才在巡查中发现。另一方
面，农民个人建房都是农民通过辛苦劳动建起来的，对于违法建筑进行拆除往往
会激起农民强烈反抗，近几年全国出现过数起因拆除违法建筑而导致国土执法人
员伤亡的事件，凸显了土地执法困境。
2.4 农民集体在宅基地管理中缺位
集体土地的所有权人是农民集体，对集体土地的管理关系到农民集体的整体
利益。然而现实中，在集体土地的管理上未体现出农民集体应有的法律地位。以
当阳市农村宅基地审批程序为例，在实际工作中，农民集体对于集体土地管理的
话语权基本丧失，宅基地由村委会说了算，宅基地管理得不到农民集体的监督，
宅基地的管理不能做到公平、公正、公开，导致部分不符合建房条件、不具备建
房资格的人在农村占地建房，损害了农民集体的整体利益。
3、加强农村宅基地管理的对策探讨
3.1 加强宣传，提高农民依法用地意识
通过多种形式宣传、引导，在农村形成依法用地的法律氛围，培养农民依法
用地的法律意识。同时，加强对村干部的法律教育，加强党风廉政建设。第三，
进一步优化农村宅基地的申报程序，强化农村村民集体在宅基地审批过程中的地
位，确保农村宅基地管理公开、公平、公正。3.2 科学编制规划，合理引导农民
建房
首先要强化土地利用总体规划的法律地位。进一步明确城乡规划、村庄规划
均不能突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，因为这事关我国的耕地保护
红线和国家粮食安全。城乡规划、村庄规划的编制要加强与土地利用总体规划的
衔接，土地利用总体规划的约束性指标也应成为城乡规划、村庄规划编制的约束
性指标。
其次，提高规划编制的科学、合理性。规划编制前要对每个自然村落进行详
细调查摸底，在充分征求农村村民的意见的基础上，科学预测未来的用地需求，
合理布局农村居民点，规划成果要经过村民集体听证。在对丘陵、山区村庄用地
进行规划的时候，必须预留一定比例的机动指标，用于丘陵、山区无法确定具体
位置的农民个人建房用地。
3.3 探索农村宅基地有偿使用机制
目前，农村宅基地采取无偿划拨，集体土地没有体现价值，在一定程度上助
長了对集体土地的滥占滥用。笔者认为，农村宅基地使用权作为物权，农村村民
对其享有占有、使用、受益和处分的权利，宅基地使用权就应该具有价值。例如：
将来能否参照城市基准地价，对农村集体建设用地也实现基准地价的形式呢？在
农村居民点的规划范围内，村民申请宅基地时应支付不低于基准地价的土地出让
金，土地出让金可作为村民集体的收入，用于村内公益性事业或村民福利。集体
土地实现了价值回归，村民对占有和使用集体土地就会更谨慎，本村村民彼此约
束、制约，进而就会加强对集体土地使用的监督，促进农村宅基地的管理更加规
范。
3.4 加强对集体土地的执法监察
充分发挥土地执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，对违法占地行为
做到早发现、早制止、早查处。地方政府将耕地保护情况与村委会的考核挂钩，
严格执行奖惩规定，对耕地破坏严重的村要对村干部问责，充分调动村委会的工
作积极性和主动性。
3.5 结合增减挂钩，加大对农村宅基地的整理
针对目前农村居民点布局杂乱无章，村庄内部空闲地比重高，空心户突出，
村庄占地面积大等问题，可通过实施增减挂钩项目，将闲置、低效村庄用地进行
整理、复垦为耕地，同时统一规划、建设村庄还建点。一方面可以提高农村居民
点的用地集约节约程度，节约耕地；另一方面有利于统一布局公共服务设施，改
善村庄内部环境，提升村庄的整体美观度，提高农村村民的生活质量。
参考文献：
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