２０１０年第３期 第３５卷（总第１５３期） 河北大学学报（哲学社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｚ．３５ Ｎｏ．３ Ｊｕｎ．，２０１０
改革开放以来中国高等教育财政体制的演变、特征
与发展对策
杨会良 ，袁树军。，陈 宓。
（１．河北大学管理学院，河北保定０７１００２；２．河北大学教育学院，河北保定０７１００２； ３．河北软件职业技术学院网络工程系，河北保定０７１０００）
摘 要：改革开放３ｏ年以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，中国高等教育体制发生了深刻变革。其中，作为高 等教育体制重要组成部分的高等教育财政体制，经历了由改革开放前“统收统支”的中央集权式到中央和地方“分灶吃饭” 的分权型体制的嬗变，并于２Ｏ世纪９Ｏ年代后形成了“政府拨款为主、多渠道筹措”的高等教育财政体制。通过对改革开放 ３Ｏ年以来中国高等教育财政体制的演变历程进行梳理，总结和探析中国高等教育财政体制改革的演变特征与经验，并对 今后的改革与发展提出因应之策。
关键词：改革开放；高等教育；财政体制 基金项目：教育部人文社会科学研究２００７年度青年基金项目（Ｏ７ＪＣ８８Ｏ０１７） 作者简介：杨会良（１９６９一），男，河北隆尧人，河北大学管理学院党委书记，博士，教授，硕士生导师。 中图分类号：Ｇ４６７ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００５—６３７８（２０１Ｏ）Ｏ３一ＯＯ７６～０７ ‘收稿日期：２０Ｏ９—１１—１２
改革开放３０年来，中国逐步确立了社会主义
市场经济体制，与此相适应，高等教育体制发生了
深刻变革。同时，作为高等教育体制重要组成部
分的高等教育财政体制，也经历了一个不断发展、
逐步完善的制度演进过程。高等教育财政体制是
高等教育财政管理机构体系和教育财政管理制度
体系的结合体，它包括教育经费的投人体制与教
育经费的管理体制，是整个高等教育体制体系中
的基础和关键，它的改革成败将制约着其他一系
列改革，乃至整个高等教育事业的发展。
一、改革开放以来中国高等教育财政体制
的变迁
改革开放前，中国高等教育实行的是与当时
高度集中的管理体制相适应的由中央政府包揽
“财权”的财政体制，即：高等教育的财政责任由中
央政府独自承担。改革开放后，随着国家财政体
制和高等教育管理体制的变革，高等教育财政体
制也进行了一系列的改革。具体可以划分为三个
阶段。
（一）“分灶吃饭”财政体制下，政府间分权型 高等教育财政体制的初步确立（１９７８ｍ１９９３）
１９８０年２月，国务院颁布了《关于实行“划分
收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，开始实行
对地方政府放权让利的财政包干体制。此项改革
改变了过去“统收统支”的中央集权式财政体制，
确立了中央与地方“分灶吃饭”的分权型体制。与
此相适应，高等教育根据事权与财权相称的原则，
高等学校的教育事业经费由过去的中央政府独自
承担改为了中央与地方各自切块安排，分级负责，
即由中央政府各部委举办和管理的学校，其事业
经费由财政部拨款；地方政府举办和管理的学校
由地方财政拨款，中央不再统一高等教育财政，政
府间分权型高等教育财政体制确立。
在这种体制下，高等院校办学经费开始由“政
府包办、单一拨款”向“以国家财政拨款为主、多渠
道筹措高等教育经费”过渡。１９８５年《中共中央关
于教育体制改革的决定》明确规定“高校有权具体
安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹
资金等”，这意味着政府赋予了高校开展创收活动
的自主权。自此，许多院校充分利用自己的科学
技术优势和人才优势，结合自身的教学和科研工
作，开展了多种多样的科技开发、技术咨询和人才 教育研究 杨会良，等：改革开放以来中国高等教育财政体制的演变、特征与发展对策
培训等活动。１９９２年以来，国家通过对校办产业
实行税收减免和建立校办企业周转金制度，进一
步促进了校办产业的发展。这些举措与８０年代中
期以后开始实施的高等教育成本分担与成本补偿
制度，共同促进了中国高等教育经费投入由单一
化向多元化的改革。
（二）“分税制”财政体制下，政府间分权型高
等教育财政体制的深化（１９９４－－１９９８）
邓小平同志南巡讲话后，以党的十四大为标
志，中国进入了建设特色社会主义市场经济的新
阶段。从１９９４年起，国家开始实施在利改税、费改
税基础上的“分税制”改革，进一步明确各级政府
的教育投资责任，形成了分税制财政体制下多元
分级的拨款体制。
与此相对应，１９９３年国家颁布了《中国教育改
革和发展纲要》，提出确立中央与省分级管理、分
级负责的教育管理体制；更加明确地将学费、校办
产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金
融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教
育经费筹措的主要手段。１９９４年，国务院下发《关
于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》。
《纲要》及《实施意见》提出，高等教育改革重点要
放在促进多种形式的联合办学，逐步改变高等学
校“条块分割”办学和管理体制方面存在的弊端
上。至１９９７年，全国３Ｏ个省（自治区、直辖市）、４８
个中央部委涉及４００余所高校按照“共建、调整、合
作、合并”的原则，积极进行以“共建、合并、划转、
协作、合作”五种形式为主的管理体制改革。通过
这种方式的改革，中央政府把原来所举办的许多
院校交给了地方，中央直属院校数量锐减。由此
使得中央财政拨款责任减少，而地方政府拨款责
任增加。中央对办学和投资责任的下放，在很大
程度上调动了地方政府投资高等教育的积极性，
为高等教育事业的发展提供了有力的支撑。 （三）公共财政体制下，“政府拨款为主、多渠
道筹措”高等教育财政体制的形成【１９９９一至今）
随着中国市场经济体制的建立和完善，１９９８
年国家提出构建公共财政体制。所谓“公共财政”
是指为满足社会公共需要而进行的一种收支管理
行为，其分配或服务的基本目标是“公共需
要”［】ｌ１ 。而在公共经济学里，高等教育属于准公
共产品，一方面受教育者通过接受高等教育，拥有
更多的获得高收入或在事业上成功的机会，也就
是说受教育者可获得一定的教育收益；而另一方
面，高等教育又具有巨大的正外部效益，具有社会
公共性，主要表现在其对经济、社会、文化、价值、
科研、组织结构和环境等的促进作用＿２］。高等教
育的这种准公共产品属性从理论上决定了公共财
政体制下的高等教育财政应是“政府拨款为主，多
渠道筹措”的体制。
同时，随着高等教育办学和管理体制改革的
不断深化，高等教育行政管理打破了“条块分割”
的体制，解决了中央与地方的关系问题，形成了中
央与省级人民政府两级管理、分工负责，在国家宏
观政策指导下以省级人民政府管理为主、学校面
向社会自主办学的新体制。与此相适应，高等教
育财政体制形成了中央与地方分担、以地方财政
为主的财政制度。２Ｏ世纪末以来，由于国家机构
和财政等的一系列改革，中央与地方政府间，高等
教育的事权和支出范围发生了一些调整，高等教
育的事权和支出责任层层下移，而财权财力层层
上移。同时随着１９９７年高校“收费并轨”以及成
本分担与成本补偿制度的全面推进，国家财政拨
款比例不断下降，学生个人缴费及学校创收等收
人的比例不断增大，并且呈现出前者逐渐下降，后
者逐渐上升的趋势，形成了中国“政府拨款为主、
多渠道筹措”高等教育经费的“财、税、费、产、社、
基、科、贷、息”多元化格局（表１、图１所示）。
表１ 中国高等教育经费来源构成（１９９８—２Ｏ０６） 单位：亿元
预算内事业性经费拨款 ２８８．５１ 事业收入（主要包括学杂费）１６２．６０
教育附加拨款８．１１ 校办产业、勤工俭学、社会
服务收入用于教育 河北大学学报（哲学社会科学版） ２０１０年第３期
续表
捐集资收人 １１．８２ １６．４０ １５．３４ １７．４３ ２７．９５ ２５．７４ ２１．６３ １Ｏ．３８ ８．２２
一 璺 耄 鞘 ：嚼 取
笔 资料来源：教育部财务司历年《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社
ｌ９９８ １９９９ ２０００ ２００１ ２００２ ２００３ ２００４ ２｛１ｏ５ ２００６ 年份 ｆ十预算内事； 业性经费； ｛ 拨款 ； ｊ 一事业收入｛ ｊ （主包括｛ ， ｌ 学杂赞） ｉ ｉ １一＿其他总收 ！ 人 ｉ ｝ ； ；
图１ 中国高等教育经费来源构成比重变化 （１９９８年一２ＯＯ６年）
二、中国高等教育财政体制变迁的主要特征
纵观３Ｏ年来的改革历程，可以概括出高等教
育财政体制变迁的基本特征。
（一）高等教育财政模式的分权化
２Ｏ世纪８０年代，随着以“分灶吃饭”为根本特
征的新财政体制的确立，以及中共中央《关于教育
体制改革的决定》的颁布，中国政府间分权型高等
教育财政体制开始确立。这种体制的根本特征是
“分级负担”，自此，中国高等教育财政体制呈现出
分权化特征。
２Ｏ世纪９Ｏ年代下半期，随着高等教育管理和
办学体制改革的深化，“条块分割”“部门办学”的
状况有了根本性改变，至２１世纪初，基本完成了管
理体制和布局结构的调整，形成了中央和省级人
民政府两级管理，分工负责，以省级人民政府统筹
为主，条块结合的新体制。与此相适应，高等教育
财政体制形成了中央与地方分担、以地方财政为
主的财政制度，财政分权程度进一步强化。其具
体表现是原来由中央财政直接拨款的直属高校数
量减少，而由地方政府财政拨款的高校的数量增
加；国拨比例不断下＿降，学生个人缴费及学校创收
等预算外收入的比例增大。 表２ １９９８－－２００６年中国高等学校隶属关系和
办学主体变化情况
中央部委所属院校 ２６３ １１６ １１１ １１１
其中：教育部属 ４５ ７２ ７３ ７３
其他部属 ２１８ ４４ ３８ ３８
地方所属 ７５９ ９２５ １ ６２０ １ ４８０
总计 １ ０２２ １ ０４１ １ ７３１ １ ５９１
资料来源：《中国教育年鉴》（１９９８－－２００６年）。
表２描述的是从１９９８－－２００６年，中国高等学
校隶属关系和举办主体的变化情况。可以看出，
中央部委所属院校由１９９８年的２６３所减至２００６
年的１１１所，其中其他部属高校由１９９８年的２１８
所锐减到２００６年的３８所。而相对应的地方所属
高校则由１９９８年的７５９所增加到２００６年的
１４８０所。
图２ １９９８－－２００６年中国高等学校隶属关系和办学 主体变化情况
图２表示的是１９９８－－２００６年，中央所属高校
与地方所属高校占总高校的比例变化情况，可以
看出，中央所属院校所占比例总体呈下降趋势，从