ＤＯＩ:１０ １６６１６/ｊ ｃｎｋｉ １０￣１３２６/ＴＶ ２０１９ ０４ ０４转变思想观念㊀适应新时代水利发展要求 在水利改革发展报告会暨第三届理事会第六次会议上的发言水利部总工程师㊀刘伟平㊀㊀今天ꎬ中国水利工程协会召开第三届理事会第六次会议ꎬ首先ꎬ对会议的召开表示祝贺ꎮ近年来ꎬ协会不断加强能力建设ꎬ充分发挥行业自律作用ꎬ优质高效地服务政府㊁服务社会㊁服务会员ꎬ成效显著ꎻ会员规模上也快速发展ꎬ已成为水利行业的第一大协会ꎮ刚才ꎬ叶部长对协会取得的成绩给予了充分肯定ꎬ对此ꎬ也表示祝贺ꎮ当前ꎬ我国正值改革发展的重要时期ꎬ水利改革发展也不断深化ꎬ随时代变革有了新的变化ꎮ在这方面ꎬ我把一些个人的学习感受和认识ꎬ同大家一起交流探讨一下ꎮ㊀㊀一㊁关于转变思想观念十九大作为我们党的历史上一个标志性的会议ꎬ做出一个重大的判断:我国进入了新时代ꎮ新时代是一个历史时期ꎬ是依据政治㊁经济㊁文化的特征来划分的ꎮ新中国我们经历了三个时代:中国人民站起来的时代ꎬ改革开放让中国人民富起来的时代ꎬ现在进入了新时代ꎬ是中华民族强起来的时代ꎮ每个时代都有其主要特征ꎬ从一个时代到另一个时代是一个跨越ꎮ这个跨越不管你想不想ꎬ每个人都要跨越ꎮ跨越时代有一个很重要的要求ꎬ就是思想观念㊁行为方式要随之发生改变ꎬ时代变革中我们要适应这种变化ꎬ要适应新时代的要求ꎮ进入了新时代ꎬ水利工作也发生了深刻变化ꎬ新时代对水利工作提出了新要求ꎮ水利部党组学习贯彻中央治水方针ꎬ适应新时代要求ꎬ及时做出了一个重要的判断:经济社会的主要矛盾变了ꎬ治水主要矛盾也变了ꎬ提出了新时代水利改革发展总基调ꎮ这些具体内容我就不再赘述了ꎮ我听到水利改革发展总基调的表述是比较早的ꎬ重建轻管是水利行业由来已久的老问题ꎬ感觉强监管是必然要求ꎮ但是ꎬ第一次听到治水矛盾变化的判断时ꎬ我本人还是很受震动的ꎮ搞了这么多年水利工程建设ꎬ听到主要矛盾不再是水利工程建设ꎬ震动还是很大的ꎮ当然ꎬ工程建设不是不重要ꎬ我们的水利工程体系还有明显短板ꎬ还需要补短板ꎬ也很重要ꎬ后面还要专门说这方面ꎮ但是ꎬ强监管放到了更加突出重要的位置上了ꎬ因为我们的治水主要矛盾发生了变化ꎮ转变观念不是一个简单的事情ꎬ要在全行业真正实现这个转变还需要过程ꎬ也需要做深入的工作ꎬ包括我在内ꎬ大家都需要深入学习领会ꎬ提高思想认识水平ꎮ从新的治水方针㊁治水主要矛盾的变化到水利发展改革总基调的提出ꎬ对水利是一个很重要的转变ꎮ新时代对水利工作提出了新的要求ꎬ水利自身也找准了定位ꎮ为什么做出治水主要矛盾转变的判断呢?我们梳理一下水利工程体系的现状就清楚了ꎮ７与新中国建立时相比ꎬ我国现在已建成３０万公里的堤防ꎬ是新中国初期的７倍ꎻ水库从几千座现在变成了９８０００多座ꎮ工程院有一个中国水安全评价的课题ꎬ对中国水安全的评价属于基本安全ꎬ水安全包括防洪安全㊁供水安全等ꎮ我们已经形成了比较完善的防洪工程体系㊁供水工程体系ꎬ这个工程体系是我们做出矛盾转移判断的最重要的基础ꎮ这方面ꎬ我自身也有切身感受ꎮ在全国水利厅局长会议分组讨论时ꎬ我提了个建议ꎬ请各位厅局长一定要关注㊁重视十四五规划编制工作ꎬ要认真研究十四五规划中ꎬ水利工程补短板本省要干点什么ꎮ因为我们有规划依据的㊁有前期工作基础的重大水利工程已经不多了ꎮ大致数一数就清楚了:原来的１７２项节水供水重大水利工程ꎬ基本已经包含了我们有规划依据㊁有前期工作基础的绝大部分工程ꎮ现在已开工建设了１３４项ꎬ还剩３８项ꎮ这３８项中还包括一些历史遗留的老大难工程ꎬ或存在省际矛盾ꎬ或经济技术㊁征地移民㊁环境影响评价㊁社会稳定影响等方面存在难以处理的矛盾ꎬ有些是争议比较大㊁看起来不太容易立项建设的项目ꎬ还有一些需要从国家战略上考虑㊁需要深入论证的项目ꎮ比如:南水北调西线㊁黄河上的黑三峡等ꎮ我们做十三五规划的时候就已经遇到这些问题了ꎮ如果新项目不列入十四五规划ꎬ新工程就没有规划依据ꎬ就难以立项建设ꎮ目前ꎬ规划里有前期工作的工程大多数都开工了ꎬ甚至建成了ꎬ那我们的工程体系还能有多大的问题呢?可以看得到ꎬ我们的工程体系的确是不错了ꎮ再看大江大河干流的枢纽工程ꎮ全国的大江大河干流ꎬ规划内只剩三个枢纽工程没有建了ꎬ只有黄河上的古贤㊁碛口㊁黑三峡ꎬ其余规划的大江大河干流上的枢纽性工程全部开工建设了ꎮ在这样的背景下ꎬ部党组做出的这个判断:要把重点从开发自然㊁改造自然㊁征服自然转变为调整人的行为㊁纠正人的错误行为上来ꎮ这是由问题导向做出的一个重要判断ꎬ是科学的判断ꎮ解决新老水利问题ꎬ现在最主要问题ꎬ不是工程不足以支撑解决这些问题ꎬ而是人的行为影响了解决这些问题ꎮ总书记讲的 节水优先㊁空间均衡㊁系统治理㊁两手发力 治水方针ꎬ哪一方面不是与人的行为有至关重要的关系呢ꎮ小结:要转变观念ꎬ提高认识ꎬ适应新时代要求ꎬ把思想观念㊁工作重点转变到新时代水利改革发展总基调上来ꎮ㊀㊀二㊁关于水利工程今天是水利工程协会理事会ꎬ重点还是要谈谈水利工程ꎮ前面说到ꎬ 调整人的行为㊁改变人的错误行为 非常重要ꎬ强监管至关重要ꎬ这些问题鄂部长都已经讲透彻了ꎮ关于水利工程建设ꎬ大家也不要失望ꎮ 水利工程补短板㊁水利行业强监管 这两句话说明水利工程仍然很重要ꎬ包括工程的建设与管理ꎬ都很重要ꎮ党中央国务院是高度关注水利工程建设的ꎮ今年政府工作报告提出: 再开工建设一批水利工程 ꎬ这要求我们水利工程建设要加快前期工作ꎬ争取尽早多开工一些项目ꎮ因此ꎬ水利工程补短板的任务依然很重ꎬ甚至可以说还很艰巨ꎮ(一)水利工程安全水利工程安全一直是个大问题ꎮ在历史上ꎬ水利工程安全有个非正式㊁不规范的说法ꎬ叫大安全与小安全ꎬ涉及到水利工程本身的㊁功能上的安全与生产安全的关系ꎮ比如大坝ꎬ大坝本身安全不安全ꎬ这是所谓的大安全ꎮ另一方面ꎬ在建设和运行管理过程中生产运行人员出不出安全问题ꎬ特别是会不会出现安全事故ꎬ这是所谓的小安全ꎮ这个说法并不规范ꎬ只是用来区分两类安全问题ꎮ用 小 不是说不重要ꎬ只是影响范围相对较小ꎮ现在要更加关注大安全ꎬ我今天主要谈的是工程安全ꎬ不是建设与运行过程中的生产安全ꎮ大安全出了问题不得了ꎮ我们现有９ ８万座水库ꎬ其中９５％的水库是土石坝ꎬ９５％的水库是上世纪８８０年代以前建设的老水库ꎮ仅这几个数字是否就足以引起大家对工程安全的关注呢ꎮ再说高坝ꎬ高坝大库出了问题风险更大ꎮ２００米以上的高坝ꎬ全世界已建成的有７７座ꎬ中国有２０座ꎬ占２６％ꎬ排第一位ꎻ目前在建的２００米以上的高坝全世界有１９座ꎬ中国１２座ꎬ占６３％ꎮ我们必须要关注这些高坝的安全ꎮ水利工程安全关系重大ꎬ一旦出事ꎬ损失惨重ꎮ水利工程史上ꎬ不乏惨痛教训ꎮ关于溃坝危害ꎬ先说外国的ꎬ１８８９年美国的约翰斯敦溃坝ꎬ死亡近万人ꎻ１９５９年法国的玛尔帕塞溃坝ꎬ死亡４２１人ꎻ１９６３年意大利的瓦伊昂溃坝ꎬ死亡２６００人ꎻ１９７９年印度的曼朱二号溃坝ꎬ死亡近万人ꎮ可以看到ꎬ大坝出了问题ꎬ不是一般安全事故可比的ꎬ可以说是灾难性的ꎮ再看我国的情况ꎮ板桥㊁石漫滩 ７５ ８ 暴雨溃坝这个教训ꎬ我们搞水利工程的可谓无人不知ꎬ这是不该忘㊁不能忘的血的教训ꎮ这场暴雨导致板桥等６２座水库大坝溃决ꎬ导致２９个县市１７００万亩农田被淹ꎬ１１００万人受灾ꎮ死亡人数说法不一ꎬ钱正英先生作序的«中国历史大洪水»中记述是死亡２ ６万人以上ꎮ青海的沟后溃坝ꎬ死了３２０人ꎮ这仅是一个３００万立方米的水库ꎬ坝高仅７１米ꎬ一下就死了３００多人ꎮ所以ꎬ水利工程出了问题ꎬ社会危害巨大ꎮ我国的溃坝率历史较高ꎬ通过不断加强建设和管理ꎬ到现在已经很低了ꎮ从１９５４年到１９９０年期间每年垮坝８８座ꎻ１９９１年到２０００年这１０年ꎬ每年垮坝２３座ꎻ近年来ꎬ每年垮坝不超过６座ꎮ我国是世界上水库比较多的国家中ꎬ溃坝率最低的国家之一ꎬ但我国是单体溃坝后造成损害最大的国家ꎮ因为我国在水库下游人口密集ꎬ经济布局密集ꎮ所以ꎬ水利工程安全特别重要ꎮ确保水利工程的安全ꎬ核心是三件事:第一建设要保证质量ꎬ第二是运行要规范ꎬ第三是安全监测要到位ꎮ这三点特别重要ꎮ与之相关的是责任要到位ꎮ百年大计ꎬ质量第一ꎮ对于水利工程来说ꎬ工程质量就是安全ꎬ没有质量就没有安全ꎮ很重要的一点是ꎬ不管质量也好ꎬ安全也好ꎬ落脚点都在责任ꎬ责任到底是谁的ꎬ必须要明确ꎮ在目前建设过程的质量保证体系中ꎬ项目法人㊁设计㊁施工㊁监理㊁政府质量监督各负什么责ꎬ这些责任要明确得到落实ꎮ小结:水利工程安全至关重要ꎬ建设质量㊁规范运行㊁安全监测㊁落实责任是保证工程安全的重要要素ꎮ(二)工程管理进入新的时代ꎬ工程管理有三个层面的要求ꎬ第一ꎬ安全是底线要求ꎮ确保工程的安全ꎬ其中包括工程本体的安全和工程运行中下游的安全ꎮ第二ꎬ发挥功能㊁发挥效益是基本要求ꎬ即达效运行ꎮ第三ꎬ更高一层级的要求ꎬ是实现现代化水平的标准化管理ꎮ在规范管理上ꎬ以下三点最重要ꎮ第一ꎬ要有章可循ꎮ现在要求所有工程的运行都要有规范规程㊁应急预案ꎮ我听到一些反映:要求每个水库都编调水规程不现实ꎬ有些小水库没有可调节的闸门ꎬ只有挡水坝和溢洪道ꎬ水少了就挡着ꎬ水多了就自流ꎬ不存在调度管理问题ꎮ即便如此ꎬ起码应该有应急预案ꎬ不同工况的预案ꎬ总要有规程ꎬ有章可循ꎮ第二ꎬ要照章办事ꎮ现在出现的很多问题都是因为没有照章办事ꎮ水利行业确实存在两难ꎬ搞汛前水库调度ꎬ为了防洪ꎮ汛后如果不来水ꎬ水资源紧缺的问题马上就上升为突出矛盾ꎮ一旦水库放空了ꎬ汛后不来水ꎬ水库空着ꎬ到明年春天ꎬ春灌㊁供水怎么办?确实两难ꎮ为此我们曾搞过一批汛限水位动态管理的研究ꎬ但是从来没敢实施过ꎮ研究成果不批准转化为调度规程ꎬ就不能作为水库调度运行的依据ꎮ也就是说我们一定要严格按照规程办事ꎮ有很多水库ꎬ特别是有发电功能的水库ꎬ业主看着水白白流走ꎬ很心疼ꎬ这就形成了有的水库超汛限水位运行ꎮ这是我们在工程运行方面加强监管的最重要的事情ꎬ一定要９ 转变思想观念㊀适应新时代水利发展要求㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀做到规范运行ꎮ去年汛期ꎬ寿光暴雨ꎬ蔬菜大棚被淹ꎬ成为社会舆论焦点ꎬ其中涉及到３座水库调度运行问题ꎮ回到我们的管理问题上ꎬ如果大棚建在行洪范围里ꎬ就是加强河湖管理的事情了ꎮ经反复核实ꎬ涉及的３座水库调度运行完全符合规程规范ꎬ没有任何问题ꎮ如果其中某个水库超汛限水位运行ꎬ没有按照规程执行ꎬ大家可以想象后果是什么样子ꎮ这是我们自身承担不起的后果ꎬ丝毫不能含糊ꎮ第三ꎬ标准化管理问题ꎮ先借这个问题讲一下建立工作机制的问题ꎮ工程协会主要对应两个工作领域ꎬ第一是水利工程建设ꎬ第二是水利工程管理ꎮ这两个领域给我的感觉是一个动㊁一个静ꎮ建设领域很活跃ꎬ运行管理领域相对比较静ꎮ关于标准化管理部里也在推行水管单位考核ꎬ希望实现规范化管理ꎮ但是ꎬ到现在十几年ꎬ达标的只有１２４家ꎬ平均一年大约１０家ꎮ因此感觉到这个领域有点静ꎮ造成这个局面的一个重要原因是缺乏良好的工作机制ꎬ既缺乏激励机制ꎬ也缺乏约束机制ꎮ达标管理ꎬ搞了没激励ꎬ不搞也没什么约束ꎮ所以一定要建立激励机制和约束机制ꎮ比如ꎬ能不能考虑在大禹奖中设立工程运行管理奖ꎮ在运行管理中搞评比ꎬ也搞大禹奖ꎬ建立一些必要的激励机制ꎮ安全运行㊁达标达效规范运行不干不行ꎬ一定要建立约束机制ꎮ对于标准化管理ꎬ现在江苏㊁浙江㊁江西等省都开展了十分有益的探索ꎬ成效非常好ꎮ有些同志说ꎬ江苏㊁浙江经济发达ꎬ他们的经验缺乏可复制性ꎮ但大家注意ꎬ江西经济并不发达ꎬ但也做的很好ꎮ这些经验做法ꎬ建议大家多学习交流借鉴ꎮ此外ꎬ还有信息化问题ꎮ围绕安全管理ꎬ要向信息化㊁现代化的方向努力ꎮ比如ꎬ我们现在建立的自动化安全监测系统㊁水库安全在线监测系统ꎬ是发展方向ꎮ但一期工程仅有５０座大型水库ꎬ那是远远不够的ꎬ未来要有更大的发展ꎬ重要的水库都应该纳入这个平台ꎮ工程安全要得到有效监测㊁工程安全监测要实现在线监测ꎬ让大坝安全运行的状况一直在安全监管之内ꎮ小结:工程管理要通过建立约束机制和激励机制ꎬ规范管理行为ꎬ在实现安全运行㊁达效运行基础上ꎬ逐步实现现代化水平的标准化运行ꎮ(三)工程建设最后我再谈谈工程建设的问题ꎮ第一ꎬ关于发展理念和工程建设原则ꎮ现在生态优先㊁绿色发展的发展理念深入人心ꎮ昨天在中国大坝工程学会«中国大坝７０年»一书的编辑讨论中ꎬ对工程建设中 生态是我们大坝建设绕不开的一个问题ꎬ生态优先ꎬ绿色发展 ꎬ我提出不同看法ꎮ 生态优先ꎬ绿色发展 是发展理念ꎬ作为全社会发展ꎬ包括我们水利工程建设ꎬ从理念上ꎬ都要确立生态优先㊁绿色发展的发展理念ꎮ但是作为工程建设的基本原则㊁项目立项的基本原则ꎬ不能简单套用这句话ꎮ以前ꎬ在制定水量调度原则时ꎬ我也提出过ꎬ不能把生态优先㊁绿色发展的发展理念ꎬ简单地演变为水量调度原则ꎮ在水法上有明确的规定ꎬ用水次序上生活用水是第一位的ꎬ要优先保证ꎬ保障人的生命权是第一位的ꎮ工程建设也一样ꎬ我们建水利工程的功能任务绝大多数是为了防洪安全㊁供水安全㊁粮食安全㊁经济安全㊁生态安全ꎬ工程建设的原则应该是 确有需要㊁生态安全㊁可以持续 ꎬ这是总书记的原话ꎮ第二ꎬ关于三项制度ꎮ水利工程建设最基本的三项制度:项目法人责任制㊁建设监理制㊁招标投标制ꎬ若说四项制度ꎬ再加上合同管理制度ꎮ下面谈谈制度本身目前存在的缺憾和问题ꎮ招标投标制度设定的初衷与现在施行的现实差异很大ꎮ制度设定初衷是追求既公平又有效率ꎬ公平是大家都有机会ꎬ效率是择优和廉价ꎮ现在招标投标制出现的最大问题是追求了公平ꎬ但对择优兼顾不足ꎮ实践中出现了很多用最简单㊁最公平的办法去解决竞争的问题ꎬ甚至出现了抽签摇号决标ꎬ那么择优概念０１就不复存在了ꎮ第二ꎬ出现了两个倾向:要么超低报价中标ꎬ低于工程成本㊁不能完成工程建设ꎻ要么联合起来围标ꎬ报价都很高ꎬ让业主很难受ꎮ水利工程比较特殊ꎬ特别重大的水利工程ꎬ都是技术复杂的ꎬ不宜简单化处置ꎮ重大水利工程应该在标的问题上作好文章ꎮ标的不一定是单一标的ꎬ可以是复合标的ꎬ但有必要设拦标价ꎬ防范恶意竞争ꎮ要在价格合理偏低前提下ꎬ更关注保证工程建设和质量ꎮ另一个问题是与之相关的合同管理问题ꎮ我一直认为重大水利工程不存在总价承包的问题ꎮ特别是技术复杂的水利工程ꎬ不能总价承包ꎮ第一ꎬ市场价格是不可控的ꎬ现在建材市场价格浮动很大ꎬ总价恐怕无法全部包住ꎮ概算造价中只有基本预备费ꎬ没有价差预备费ꎬ但是实践中允许调差ꎮ再有ꎬ水利工程开挖到建基面ꎬ发现岩石不好再接着往下挖ꎬ没有未挖到建基面就建的ꎮ因此ꎬ工程量都是正增长ꎬ很少负增长ꎬ没有能节约减少的地方ꎬ如果硬要减少就必然是偷工减料ꎮ所以这种情况不能简单搞总价承包㊁更不能简单搞最低报价中标ꎮ项目法人责任制的问题ꎮ招标投标中ꎬ现在项目法人不能自主招标ꎬ必须由中介公司代理招标ꎮ整个招标过程都不允许项目法人参与ꎬ项目法人没有发言权ꎬ最后造成 拉郎配 ꎮ施工队伍㊁制造厂商是招标代理公司确定的ꎬ干不好工程ꎬ却由项目法人负责ꎬ责任与权力不对等ꎮ以前ꎬ在招投标之前项目法人要到各个单位去考察ꎬ考察施工水平㊁能力㊁业绩ꎬ施工能力要考虑实际可调配的施工机械㊁人力资源等ꎮ因为一个施工单位再有本事ꎬ不可能具有同时组织施工两个以上的大型同类工程的能力ꎮ因此ꎬ在法律适用的范围之内ꎬ从制度的角度如何规范建设管理行为ꎬ保证工程建设ꎬ是建设领域一个很重要的课题ꎮ小结:水利工程要在生态优先㊁绿色发展理念指导下ꎬ按照 确有需要㊁生态安全㊁可以持续 原则开展工程建设ꎮ在法律适用的范围之内ꎬ规范建设管理行为ꎬ保证工程建设ꎬ是建设领域需要重点研究解决的问题ꎮ㊀㊀三㊁关于协会工作在祝贺水利工程协会取得成绩的同时ꎬ也比较关心协会下一步发展ꎬ对下一步的重点工作提出几点建议ꎮ第一ꎬ关于行业自律ꎮ协会是行业自律组织ꎬ是实施行业自律管理的ꎮ政府的行政管理ꎬ可以用最好的办法㊁最大的力度㊁最强的手段去强监管ꎬ但仍然不可能面面俱到ꎮ因为政府的管理能力㊁范畴和手段都是有限的ꎬ所以行业自律必然是行政管理重要的㊁不可替代的补充ꎮ只有政府监督的他律ꎬ没有行业的自律是不行的ꎮ协会宗旨上提出三个服务 服务于政府ꎬ服务于社会ꎬ服务于会员ꎮ政府与会员之间的桥梁和纽带ꎬ是协会的定位ꎮ一定要发挥好桥梁纽带和三个服务的作用ꎮ第二ꎬ信用管理ꎮ针对市场乱相ꎬ信用评价是实施行业自律管理的重要手段ꎮ市场主体的信用管理与失信惩戒是最重要的ꎮ没有规矩不成方圆ꎻ有了规矩ꎬ要严格执行规矩ꎬ违规必罚ꎮ没有惩罚ꎬ规矩就没有用了ꎮ第三ꎬ建议下一步更加重视标准化建设ꎮ新标准化法已出台ꎬ标准分为５大类:国家标准㊁行业标准㊁地方标准㊁团体标准和企业标准ꎮ希望水利工程协会把团体标准制定和推行企业标准作为下一步重要的事项来抓好ꎮ以上讲的不对之处ꎬ请大家批评指正ꎮ谢谢ꎮ１１ 转变思想观念㊀适应新时代水利发展要求㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀。