【文章编号】１００６—３８６２（２０１５）Ｏ２—０１０７—０６ 北京城市综合治理体系研究 宋 梅 （北京市社会科学院城市问题研究所，北京，ｌＯＯＯＯＯ）
【摘要】城市化是快速实现工业化和现代化的有效方式，人口和产业的集聚，会产生规模经济效应，但大城市人口的过度聚集 又会对城市的承载力造成巨大压力以及“城市病”的集中爆发。人口、资源与环境的不协调发展是北京“城市病”突发的根源 所在，如何实现首都的可持续发展，需要从首都城市发展的内在肌理出发，优化城市空间结构，提高交通管理效率，切实构建 能适应后工业时代特大城市可持续发展的综合治理体系。 【关键词】特大城市；综合治理；体系 【中图分类号】Ｆ２９９ 【文献标识码】Ａ
世界各国的城市发展实践证明，城市化主要是 通过快速的人口和产业集聚来实现的，７０％的美国 人口集中在全国１．５％的土地上，越来越多的世界 城市将工作、购物和娱乐场所密集集中在便利的交 通范围内，从而产生规模经济效应。但城市人口的 过度聚集和城市资源的有限性导致了“城市病”的 集中爆发，人口过度膨胀、交通拥堵、空气污染严 重、城市安全形势严峻等等问题正在对大城市的可 持续发展形成严峻挑战。当前中国特大城市发展 中出现的这一系列问题在工业化较早的发达国家 中都曾出现过，但庞大的人口总数和科学、技术、文 化的变革使得北京的城市发展问题显得更为复杂 与难以控制，为此，需要从首位城市的内在扩张规 律出发，正确认识首都的城市功能定位，科学制定 首都的未来规划，有效建立多部门、多要素参与的 城市综合治理体系。 １ 从城市发展规律出发，有效推动首都产业 结构的转型 改革开放后，北京进行过三次城市总体规划的 修编工作，政府相关部门和北京市民对“城市总规” 的每次修订都寄予了很高的期望，但“规划”总是难 以实现。究其原因，从政策的执行层面来看，可以 基金项目：北京市社会科学院２０１４重点项目（项目批准号 ２０１４Ａ１９０３） 概括为城市管理与决策部门的“无意识、片面、缺乏 协调、负面”影响所致。“无意识”是因为城市政策 的具体执行人在很大程度上对城市发展的总规模、 比例和特点缺乏深入了解；“片面”是因为那些被政 府引进来管理城市或引导城市发展方向的方法很 少被真正运用；“缺乏协调”则是因为城市规划总是 趋向于物质形态方面的，经济发展放在首位，这就 导致市场竞争的后果是区域发展的不平衡被放大； “负面”源自于城市规划部门受政府委托来进行城 市规划，意识形态会影响他们在制定规划时偏离首 都的人口、经济实际增长需求。 作为中国的首都，北京浓缩了“首位城市”概念 的诸多内涵，马克・杰斐逊指出：“国家主义在首位 城市中是很明确的……卓越的……不仅仅是在规 模上，在国家影响上是如此”。北京是中国的政治、 军事、文化中心，在北京的城市总体规划文本中，没 有“经济中心”的功能定位，但北京事实是全国最重 要的经济中心，因为国家行政资源集中在北京，各 大央企总部在北京、四大国有银行总部、银监会、证 监会、保监会等都在北京。近十年来８０％的外来流 动人口可以在北京实现有效就业，足见北京超强的 人口集聚能力和城市吸纳能力。迅速的人口膨胀 导致了首都的城市发展进入了一个没有尽头的“累 积循环怪圈”之中，大规模的人口增长促进了城市 基础设施需求的增加，而城市基础设施投资的增加 又要求通过更大规模的经济活动来刺激城市税收 ．的增长，无论是城市公共基础设施的投资还是城市
城市发展研究２２卷２０１５年２期Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．２２ Ｎｏ．２ ２０１５ １０７ 宋梅：北京城市综合治理体系研究 于历史的原因，中心城过度聚集的状况仍在延续。 ２００３～２０１１年，中心城常住人口由８７０万人增长到 １２３０万人，占全市人口增长总量的６４％，在全市人 口的占比６１％高于２００３年的５９％。中心城区的就 业总量的增加是人口增长的主动力，ＣＢＤ每平方公 里能吸纳４万～５万人就业，四环以内的海淀、朝 阳、丰台、西城四区就业人口仍然逐年增加。以 ＣＢＤ和金融街为代表的高密度建筑以及以长安街 沿线为代表的高等级城市功能依然是北京中心城 区的重要特征，北京的主要功能区、优质教育、医疗 资源、商业会展中心等集中在中心城区（图１）。３３ 所重点小学全部在中心城；７４所示范高中的７０％位 于中心城区，７２家三甲医院，中心城占９２％。 从２０００—２０１０年人口的空间分布变化图（表 １）可以清晰地发现四环到六环是人口增长最快的 区域，但实际是居住人口的增长，四环以外新增人 口大多是在四环以内就业、四环以外居住，职住比 例最低的区域是五环外，职住不平衡导致了早高峰 期间北京市机动车进入四环路的出行量是离开四 环路的２倍，轨道交通进入中心城区的出行量是中 心城区的４倍。
表１ ２０００～２０１０北京常住人口空间分布变化
数据来源：北京人口统计信息网：北京常住人口地区分布特点 城市的空间发展是动态的，但不是一蹉而就 的，而是启发式、渐进式的发展，北京具备八百多年 的建都史，具有一个“历史古城”和文化名城的结构 基因，但现代化、国际化大都市的新型定位使得当 前北京城的规划具有一种无法协调一致的“复杂 性”，这种复杂性与在地理条件和区位特征的表现 形式上都有所反应。北京的中心城本是有组织的 系统。但是２０世纪９Ｏ年代后的“房地产热”，颠覆 了这种组织有序，北京市的老市民或多或少都意识 到城市的传统形态被破坏了，但选择城市如何被开 发的权利不在市民手中，开发权受限于城市管理者 追求的利润和立法机关之中。因此，北京空间结构 优化的出发点应该从１０００ｋｍ 的中心城开始，无论 首都功能如何变化，北京仍然是一个枢纽型城市， 由各类通道、节点和全国乃至全球各区域发生联 系，商业与商务围绕着中心城。如果将北京和日本 东京进行比较，就会发现北京不可能以“东京模式” 为榜样，因为北京中心城的密度可以降低。为了有 效净化北京“中心城”的功能，从严控制中心城建设 的增量，加快研究中心城区域的建设规模、控制范 围和实施细则，坚决控制商业区的开发规模和密 度，强化中心城区的发展边界、强化通道、强化门户 的功能，将旧城留给中央和外地旅游者，中心城区 原则上不应再新增产业功能区，保留传统老城的风 貌，控制规模和密度，建立一个结构与功能均衡的 “中心城“。
３ 从公交导向的交通发展战略出发，优化城 市大型住宅的供给策略
交通拥堵是一个复杂问题，尽管北京市政府为 了改善交通拥堵，不断增加对交通基础设施的投 入，但状况并不乐观，单中心过度聚集的城市空间 结构和四环外“摊大饼”扩展的局面导致了北京轨 道交通和环线公路建设投人逐年增加，日均拥堵时 间高居不下（图２）。 北京市根据《中华人民共和国大气污染防治 法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《北京市 大气污染防治条例》的有关规定和《北京市２０１３— ２０１７年清洁空气行动计划》的有关安排，实施了按 照汽车尾号一周一个工作日禁止开车人五环内的
城市发展研究２２卷２０１５年２期Ｕｒｂａｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｖｏ１．２２ Ｎｏ．２ ２０１５ １０９ 宋 梅：北京城市综合治理体系研究 ０ 京开发了两个大型经济适用房住区——天通苑与 回龙观，解决了北京８０万工薪阶层的居住问题，但 是高度集中的居住人口和稀缺的教育、医疗资源以 及就业机会使得这两个大型住区的居民无论是自 驾、公交还是地铁出行，都必须常年承受拥挤的交 通压力。北京朝阳区近几年来集中开发的“常营” 与“东坝”两限房住区在居民全部入住后，也将面临 着与天通苑与回龙观地区同样甚至更为严峻的交 通问题。因此，在加强交通需求管理、抑制小汽车 的过度使用的同时，城市规划部门必须在做城市规 划时，避免城市功能的隔离和集中，一旦某种功能 过于集中，就会导致相同类型的节点聚集在一起建 造，而功能相异的节点无法建造或者建造后无人使 用。优化交通供给策略，优先发展绿色交通，必须 重视所有的地铁和公交换乘期间的步行连接，整个 公共交通规划过程实际上是从两个节点之间确定 一个合适的步行连接开始，加快常规公交的发展， 提高大型住宅区和商业区的交通可达性和便利服 务水平。 ４ 从城市可持续发展出发。培养环境保护 意识 据北京市环境环保检测中心２０１３年的统计数 据显示：２０１３年北京市全年空气优良天数共计１７６ 天，占全年总天数的４８．２％，不足一半。在重污染 天数方面，五级和六级重污染天数累计出现５８天， 占全年总天数的１５．９％，平均下来，相当于每隔６ 天或７天，就会出现一次重污染天气过程 。 “雾霾”天数的增多使得越来越多的人开始思 考城市发展和环境质量之间的关系，但城市发展和 环境质量之间的关系比大多数人想象得要复杂、间 接，城市发展受经济、社会和物理环境影响，人均收 人与环境质量之间的关系呈现出较为明显的“ｓ”型 模式，而非线性增长模式。在城市化和工业化的早 期阶段，工业化对提高居民收入和改善环境质量方 面均呈现出正相关关系，但在工业化和城市化的中 期阶段，居民人均收入的提高导致的能源消费总量 不断增加，从而对城市的空气、环境污染也逐年增 加，在此阶段，人均收入提高，环境质量下降。而随 着生活水平的提高，人们开始逐渐意识到环境的重 要性，不断要求政府对污染性的生产和活动有所限 制，从而改善城市生活环境。 北京“城市病“的综合治理，需将实现城市环境 的可持续发展放在首要目标，这就意味着对于每一 个市民的行为要有所约束，实施更加严格的环保政 策，推动新技术的应用，加强政策引导，完善协调机 制。采取严格的小汽车使用限制措施，以缓解现存 的交通拥堵、环境恶化，避免“痛苦”和“拥挤”的情 绪在首都市民中不断扩散。小汽车限量使用可能 损失部分人的利益，高污染产业的转出与结构转型 也可能导致短期首都ＧＤＰ的放缓，但考虑到２２００ 万人口生活在首都，城市的“可持续发展”方案必须 在满足人口不断增长的福利需求和效用水准不断 提高的目标之上，坚持经济独立发展和对清洁的城 市环境限制的条件下，在人们厌恶雾霾风险和预防 雾霾风险的基础之上，学会适度使用能源，增强环 保意识。
５ 从整合城乡一体化资源出发，探索农村土 地补偿制度
城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要 障碍，而北京的城乡一体化并不和全国其他地区的 城乡一体化同步，根据诺瑟姆曲线来分析北京的城 镇化阶段，北京已经进入较为平稳增长的阶段，北 京的城镇人口已达到８４％，因此，在这样一个阶段 当中，北京加快城乡一体化的条件要远远好于全国 其他地区，北京具有“大城市、小农村”的优势条件， “以工促农”、“以城带乡”更容易实现，但这并不意 味着北京的城乡一体化可以一蹴而就，不留后遗 症。目前统筹北京的城乡发展，有三大问题依然十 分寒出：第一，土地的城镇化快于人口的城镇化。 北京市每征用一亩农地就意味着１．５个农民失去土 地，在远郊区的失地农民不能完全转化城市人口的 现实条件下，暴露了土地城市化而人口没有城市 化。北京郊区的黑车司机基本都是失地农民，失地 农民的就业问题如何解决？这是北京城乡发展一 体化过程中需要解决的重要问题。第二，市民化的 成本问题。北京一个农民市民化的成本具体需要 多少，目前的研究和实际都没有给出具体而准确的 数字。农村人口转化为城市人口必须付出成本，但 成本到底由谁来承担？中央政府、地方政府和个人 各自按照什么比例来承担，也没有明确的制度规 定，北京各区县的规定也不统一。第三，北京农民 的土地征收补偿过高是否对原有的城市市民形成