发展村级经济 实现强村富民课题报告

为了贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《中共上海市委关于完善村镇体系、加强和谐村镇建设的意见》，进一步加强本市郊区农村村级经济建设，提高农民生活水平，推进上海社会主义现代化国际大都市新郊区新农村建设，市政协区县政协联络指导组开展了“加强村级经济建设”的课题调研。课题组通过视察、座谈和问卷调查，分析了目前上海村级经济的现状和存在的主要问题，提出了发展村级经济、实现强村富民的指导原则、阶段性目标和对策建议。

一、上海村级经济发展现状及存在的主要问题

上海村级经济是上海郊区农村经济的重要组成部分。历届市委、市政府在领导郊区农村经济发展中十分重视村级经济的发展，把发展村级经济作为发展农村经济、提高农民收入、改变农村面貌的重要举措来抓，并出台了一系列政策措施予以推动,使村级经济取得持续健康发展。目前，郊区共有1887个行政村，2005年，拥有村级集体净资产总额232.2亿元，村级经营净收益总额15.2亿元。全市村级可支配收入总额43.37亿元。由于近郊地区村级经济总量大，加上行政村撤并，村级规模扩大，调研显示，村级平均可支配收入在200万元左右。村级经济发展呈现出以下特点： （一）因地制宜，各具特色

许多村根据各自的区位和资源特点，选准适合本村发展的产业，宜工则工，宜商则商，宜农则农。尤其是位于近郊城市化地区的村，充分利用区域位置优势，努力创造条件，逐步壮大产业。如闵行区七宝镇九星村在90年代初是个粮、棉、菜夹种地区，全村集体总资产负债1780万元。从1994年开始，村领导班子因地制宜，求实创新，成功创办“九星市场”。目前市场占地面积106万平方米，建筑面积60多万平方米，有仓储或商铺万余间，入驻经销商5400多家，拥有10多万种商品，成为全国知名的村办综合批发市场。2005年，村可支配收入3.3亿元，利润1.8亿元，劳均收入3.5万元，名列上海郊区农村365个亿元村的前茅。

（二）形式多样，机制灵活

自90年代中期郊区农村实行产权制度改革以来，村级经济经过所有制改革，有相当部分的村建立了有限责任公司、股份制公司、集团公司，村级集体经济走上了公司化的道路。如宝山区大场镇场南村以资产为纽带，成立了5个子公司，分别从事房地产、工业、商业、建筑、物业管理、仓储等产业。2005年，实现销售总额8亿元、利润4500万元，村可支配收入2500万元。在闵行、松江、嘉定、青浦等区，都涌现出一大批股份合作制企业和私营企业，以及专业农业生产合作社，使村级经济从原来单一的集体经济转变为一、二、三产并存，经营形式多样，多种所有制共同发展的格局。 （三）收入来源，结构多元

村级经济发展方式的改变，使村级经济收入从原来主要依靠村办企业上交利润转向来源多元化，主要包括：土地、厂房、设备、仓库、渔塘等不动产对外租赁的租金收益，对外招商引资（税）产生的税收，集体资产的对外投资收益，区、镇财政弥补给村级组织的转移支付，以及部分村办企业上交的利润等等。从总体上看，除了近郊城市化地区外，目前郊区农村大部分村级经济收入来源于自身发展的已经很少，主要依靠财政转移支付、各种补助及其他不稳定的收入。

在调研中，我们深切感到，本市郊区农村村级经济得到了一定的发展，形成了一定的规模。但是，从总体发展趋势来看，村级经济发展趋缓，存在着以下问题：

（一）村级经济总量下降，发展不平衡矛盾突出。

近几年来，村级一、二、三产业经营净收益总体呈逐年下降趋势。2004年村级经营净收益为16.3亿元，比2003年减少3.5亿元；2005年村级经营净收益15.2亿元，比2004年又减少1.1亿元。由于各村的地理环境、经济基础、领导观念、招商引资力度和对资源开发利用程度的不同，以及各种因素的影响，村级经济发展不平衡的矛盾十分突出。近郊、中郊、远郊各区县村级经济总量不一样，村可支配收入水平相差悬殊。高的如闵行区、宝山区和嘉定区，2005年村平均可支配收入都超过500万元，其中闵行区、宝山区分别高达779.45万元和586.78万元。低的如奉贤区和崇明县，村平均可支配收入分别只有44.62万元和44.21万元，与全市平均村级可支配收入相差5倍多，比闵行区、宝山区和嘉定区低了10多倍。即使在同一区县甚至同一镇内，村与村之间可支配收入水平也相差很大。同一区内，青浦的青东和青西、松江的浦北和浦南、南汇的西部和东部，都是一边富裕，一边贫穷。如宝山区顾村镇盛宅村可支配收入1321万元，罗泾镇王家楼村可支配收入只有42.5万元，相差30多倍。同一镇内，如南汇区宣桥镇张家桥村可支配收入946万元，而新安村可支配收入只有19万元，相差近50倍。在1887个村中，可支配收入低于全市平均村可支配收入水平228.19万元的村有1442个，占75%左右，其中可支配收入在30万元以下的村占郊区行政村总数的20%左右。

（二）村级经济可利用资源有限，发展空间受到制约。

在调研中，许多村干部反映，“存量”村级经济持续发展能力不强，“增量”村级经济发展空间很小。其主要原因，一是受到土地资源的制约。村级经济是以土地资源为基础的，土地是村级经济发展的最重要资源和决定性因素。然而，郊区农村许多地区已被分别划入市级重大项目规划区、基本农田保护区和生态保护区，大面积土地被征用而受到严格控制。加上农民承包地二轮延包后，大部分耕地按户分给了农民，集体留用的“机动地”很少，可利用的非农建设用地越来越少，使村级经济缺少最基本的发展基础和发展空间。二是受到宏观政策的制约。由于长期以来城乡二元结构的体制和政策的束缚，农村基础设施建设欠帐太多，乡村低效落后的生产、生活方式尚未根本改变，而市、区财政对村级社会公共事业、经济发展缺乏有力支持政策和长期投入机制。三是受到规划的制约。特别是崇明、金山、奉贤、南汇等传统农业区县，基本上都处于农田、水源和生态保护区，无论是二产、三产，还是种植业、养殖业等的发展都受到严格限制，集体经济实力薄弱。但政府部门对这些地区缺乏相应补偿和重点扶持政策，结果往往是扶贫不久又返贫，落后面貌依旧。

（三）村级经济负担加重，部分经济薄弱村入不敷出。 随着经济社会的发展以及政府公共管理职能和乡镇公益事业向村级延伸，村级组织不仅承担了包括农民福利、合作医疗、卫生保洁、社会治安、文化服务、来访信息等管理职能，而且承担了村级道路、危桥维修、河道整治、水电排灌、“三室一点”（办公室、卫生室、活动室和便民服务点）等工程建设任务，导致村级组织在社会公益福利事业上的开支，以及村干部、管理人员的报酬和办公管理费用上升。有的村支出项目多达60多项，有的村光人头费就要支付100多人。村组织日益加重的支出负担，给村级经济带来巨大压力。处于远郊农村的经济薄弱村，因经济实力薄弱，财政转移支付不足，根本无力兴办村级公益事业和为村民办实事。崇明县有些村可支配收入只有10万元左右，但开支却要30万元左右。由于区、镇政府对村级组织有一系列考核指标，有的村为了完成考核任务，只得举债投入，负担十分沉重。据统计，到2004年底，本市郊区农村村民自治委员会负债总额达25.9亿元。

（四）村级经济缺乏人才资源，配套政策相对滞后。

我们在调研中发现，凡是村级经济强的村都有一个好的村级领导班子，有一批有文化、懂技术、会经营的能人。但也有相当部分村的村干部年龄老化，文化层次低，缺乏经营意识和创新能力。在目前“能人进市场，青年进工厂，毕业生进城市”的现象十分普遍的情况下，留村农民大多年龄较大，文化程度和职业技能素质较低，造成村级经济决策缺思路，生产缺门路，收入缺财路。许多村、镇干部反映，原来市经委有区县工业局分管村级经济的发展。政府机构改革后，在市和区的层面，对村级经济的领导和管理体制相对薄弱，对村级经济的发展缺乏研究，支持村级经济的配套政策滞后。一些市有关部门和区县领导对村级经济的地位和作用认识不一致，在实施“三个集中”过程中，过分强调村级经济工业点的撤销和归并，而没有给予适当的配套和衔接；在注重发展高技术、高附加值的优势产业时，忽视了村级经济的发展，对村级经济放任自流，缺乏领导、管理和扶持，甚至认为没有存在的必要。

二、发展村级经济是上海建设新郊区新农村的重要任务

在村级经济的发展环境、发展方式、体制机制以及村级组织社会功能都发生显著变化的形势下，村级经济还要不要存在和发展？在调研中，许多村、镇基层干部和村民认为，建设新郊区新农村，有许多事情要做。但首先要做的一件事是必须发展经济。经济是基础，要实现强村富民的目标，发展村级经济是十分必要的。按照党中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村貌整洁、管理民主”的要求，以及上海市委结合上海实际提出的“规划布局合理、经济实力增强、人文素质提高、人居环境良好、民主管理加强”的要求，在推进新郊区新农村建设过程中，发展村级经济是一项重要而又紧迫的任务。

（一）发展村级经济对建设新郊区新农村的重要意义

建设社会主义新郊区新农村的伟大历史任务前所未有地把发展村级经济推到了十分重要的位置。发展村级经济的重要意义表现在“四个有利于”：

一是有利于进一步解放和发展农村生产力。市委、市政府提出，郊区要成为上海经济发展的主战场、发动机和增长极。村级经济在郊区农村经济中占有一定比重，是不可或缺的组成部分。发展村级经济，就是落实市委、市政府对发展郊区经济的要求，也是体现上海郊区实力和水平的标志之一。

二是有利于增加农民收入，实现强村富民。发展村级经济对于拓展农民就业领域，解决农民非农就业，加快农村劳动力就地转移，增加农民收入，提高农民生活水平有着十分重要的作用。 三是有利于促进乡村公共事业发展和基础设施建设。在现阶段，乡村以下的公共事业发展和基础设施建设，还需依赖于村级经济的发展壮大。只有村级经济发展了，经济实力增强了，才能多办实事，办好实事，推动社会公共事业发展，加快公共设施和基础设施建设，改善村容村貌和生态环境。

四是有利于促进基层村级组织建设。村级基层组织要发挥积极作用，必须要有经济作基础。只有把发展经济放在首要位置，才能使村级组织有钱办事，有人管事，有章理事，才能增强村级组织的战斗力和凝聚力，维护农村稳定，构建和谐村镇，巩固党在农村的执政基础。

（二）发展村级经济的指导原则

发展村级经济，决不能走过去“处处冒烟、村村办厂”的老路，而要全面贯彻落实科学发展观，转变发展观念，提高发展质量，在指导原则上，要做到“四个坚持”：

一是坚持“三个集中”的总体要求。“三个集中”的落脚点是城乡统筹、区域协调发展。发展村级经济，必须按照科学发展观和“三个集中”的要求，从发展循环经济、实现可持续发展、推动国际大都市城乡统筹发展的高度，加强产业和布局规划，走和谐协调、集约化发展之路。

二是坚持分类指导、差别化发展。发展村级经济，必须从实际出发，根据各区域的区位特点、功能定位、发展水平和资源条件，对城市化地区、农村地区、规划保护地区分别制定不同的产业发展规划，实行分类指导和差别化发展，以便更有效地优化配置自然资源。

三是坚持“多予、少取、放活”的扶持方针。加大公共财政对村级经济的支持力度，充分利用改革开放的有利条件，建立起促进社会各种资源融合、增强村级经济活力和实力的体制和机制，多形式、多渠道地真正落实以工哺农、以城带乡、以企扶村的方针，促进村级经济发展。

四是坚持处理好“三个关系”。即区域经济与村级经济的关系。要将村级经济作为区、镇、村三级经济的重要组成部分，把发展村级经济纳入区域经济发展规划，既要通过发展村级经济来促进区域经济，又要用区域经济发展来支持、帮助、带动村级经济。优势产业与村级经济的关系。在实施产业政策、推进产业结构调整过程中，既要大力发展高技术、高附加值的优势产业，也要允许存在被喻为“草根经济”的村级经济，并努力推动村级经济调整结构，提高能级和效益水平。政府指导与自主发展的关系。政府部门既要加强对村级经济的规划和指导，又要赋予村级经济自主发展权，走自我开发、自我积累、自我发展的道路。

（三）发展村级经济的阶段性目标

世界工业发展历史表明，小企业在经济发展中有着不可估量的作用。即使在当今世界发达国家，仍然存在着大量的小企业，有的国家小企业比重高达90%以上。进入新世纪以来，尽管上海人均GDP达到5000美元以上，但在实施“两