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什么是公共文化服务体系
20世纪90年代以来，“文化权利”问题日益引起关注
和重视。正如为实现公民的政治、经济和社会权利，政府在
其中扮演了核心角色一样，作为一种基本人权，公民文化权
利的实现也同样来自于政府主体作用的发挥，它构成了政府
最其本的职责之一。如何实现公民的文化权利，半个多世纪
以来一直是世界各国探索的一个重大问题。1966年，有关
文化权利的主要法律文书《经济、社会和文化权利国际公约》
经联合国大会通过，1975年1月3日开始生效；我国政府
于1997年10月27日签署了该公约，2001年2月28日
获得第九届全国人大常委会正式批准，2001年7月在我国
开始生效。文化权利问题在我国引起广泛关注，保障和实现
广大人民群众充分享受文化成果的权利被视为执政党建设
的重要内容。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目
标，要求“人民的政治、经济和文化权益得到切实的尊重和
保障”。胡锦涛总书记2007年6月25日在中央党校省部
级干部进修班发表重要讲话时强调，加强社会主义文化建设
是不断满足人民群众日益增长的精神文化需求的需要，是全
面实施党和国家发展战略的需要。由此，加快建立覆盖全社
会的公共文化服务体系，是维护好、实现好、发展好人民群
众基本文化权益的主要途径，反映了广大人民群众的意愿，
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体现了社会主义制度的优越性，对于促进人的全面发展、提
高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和
谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。就我国公共文化
服务体系建设的理论与实践发展作一梳理，以期为我国公共
文化服务体系的理论研究与实践探索提供参考。
一、公共文化服务体系的提出
党的十六大明确了对发展文化事业和文化产业的重要
性。特别提出“要加强政府对文化公益事业扶持的力度,为人
民群众提供良好的公共文化服务”。2006年9月，国家颁
布了《“十一五”时期文化发展规划纲要》，将加强“公共
文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分，这是国家
首次明确提出“公共文化服务”的概念。此后，公共文化服
务体系越来越频繁地出现在从中央到地方有关部门的文件
和领导讲话中,成为当前文化建设的“流行语言”和核心理念。
杨建新（2006）认为公共文化服务体系的提出有其深刻的理
论背景：一是贯彻落实科学发展观，增强建设社会主义先进
文化的能力需要公共文化服务体系；二是社会政治经济体制
改革的进程要求公共文化服务体系；三是充分发挥文化自身
价值与功能、构建和谐社会需要公共文化服务体系建设；四
是打造服务型政府，体现政府执政为民的天职需要公共文化
服务体系。苏峰（2007）也持相近观点，他认为我国公共服
务体系的构建是在经济体制、政府管理体制不断深入地背景
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下提出的。也有学者认为公共文化服务体系概念的提出有着
深刻的社会背景：一是中国经济快速前进，而文化建设显得
相对滞后，如何实现社会的平衡发展决定着未来中国的面
貌；二是文化领域自身，尤其是大众媒介出现了泛娱乐化的
趋势，如何引导文化的健康发展决定着公众精神生活的质
量。深圳市文化局“公共文化服务体系研究”课题组认为公
共文化服务体系提出的大背景是中国政府职能由传统型向
现代服务型政府的改革（包括文化体制改革）。2004年2
月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落
实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，鲜明地提出
“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提
供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会
就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公
共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、
政治、文化活动提供保障和创造条件”。公共文化服务体系
正是现代政府公共服务体系的重要组成。所以，构建公共文
化服务体系作为我国政府整体改革与转型的重要部分，成为
进入新世纪后我国重要的文化建设目标。 不难看出,“公共
文化服务体系”主要是在文化改革、创新乃至于经济体制改
革的基本框架中提出的。公共文化服务作为现代文明的标志,
在一些发达国家已经有了几百年的历史。封建社会终结后的
中国也开始有这样的服务，进入新中国,特别是进入改革开放
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后,更是有了长足的发展，但是,把建设公共文化服务体系作
为目标,这是文化体制改革背景下的一种新的文化自觉。
二、公共文化服务体系的理论发展
公共文化服务体系提出后，学者们围绕公共文化服务的
内涵与要素、主体及目标设定、衡量指标及实施路径等作了
深入的研究。
（一）关于公共文化服务体系的内涵与要素的讨论
苏峰（2005）认为至少应从三个层面来理解与把握公共
文化服务体系：一是经济层面，要注意公共文化产品具有效
用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的特
点；二是社会层面，作为非营利组织，政府应该提供非垄断
性公共产品，其主要目标是实现集体利益或公共利益；三是
政治层面，应从服务型政府定位的角度理解公共文化服务体
系。韩东升（2005）认为公共文化服务的实质就是文化从业
群体向社会提供的公共文化产品和服务，其中既涵盖了城乡
公共文化设施建设、发展文化生产力、发布公共文化信息等
行业行为，也涵盖了为城乡居民文化生活和参与文化活动提
供必备保障和创造条件的社会行为。公共文化服务体系内
涵，就是发展文化从业群体的行业行为和社会行为的系统工
程。国家发改委宏观经济研究所的齐勇锋研究员则从另一角
度诠释了公共文化服务体系的内涵，他认为公共文化服务体
系包括如下四个方面：一是思想理论和价值体系，二是基础
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设施和文化生态体系（如文化资源保护），三是公共文化的
微观提供方式（既有国有，又有社会生产和提供的混合微观
主体），四是宏观管理和政府监管（也包括法规体系）。孙
若风认为公共文化服务体系至少包括两个部分，一是服务业
务体系，二是保障体系（如人才、资金、政策等）。他还适
时提出了公共文化服务体系的三要素论，即“公益化、社会
化、系统化”。文化部社会图书司的张旭司长则认为公共文
化服务体系建设至少应包括五个方面的内容：一是政策法规
的体系；二是基础设施的建设；三是现代服务手段的运用；
四是人才的培养和队伍的建设；五是经费保障。乌兰（2005）
将公共文化服务体系定义为：由政府主导、非赢利的、社会
参与形成的普及文化知识、传播先进文化、提供精神食粮、
满足人民群众文化需求、保障人民群众文化权益的各种公益
性文化机构和服务的总和，涵盖文化政策、基础设施、人才
培养、精品创作等诸方面。他将文化建设与人民群众的基本
权益紧密结合，体现了文化发展以人为本的特征，凸显了党
和政府执政为民的本质。骆威（2007）从公共文化服务体系
的生产与引导方面提出了“成熟公共文化服务体系十要素
论”，他认为成熟的公共文化服务体系，应该包括十个方面
的内容：即文化政策规范体系、舞台艺术供给体系、文化展
示服务体系、群众文化活动体系、文化市场监管体系、文化
资源整合体系、文化主体引导体系、文化保护传承体系、文
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化交流扶持体系与文化人才培育体系。尹昌龙（2007）将公
共文化服务体系视为政府公共服务体系的组成部分，他指出
公共文化服务体系应包括公共文化设施建设、发布公共文化
信息、为社会文化生活和文化活动提供保障、创造条件以及
为社会文化、民族文化的发展和进步提供坚实的基础等。朱
学勤(2006)从文化权利的角度分析了公共文化服务体系的
内涵，他强调构建公共文化服务平台的关键是“公共”,实质
是尊重公民的文化平等权。谈文化权利平等,并不是重新陷入
平均主义的陷阱,而是在承认差别的基础上谈平等;不是分配
平等、结果平等,而是更看重文化权利的起点平等、机会平等。
蒯大申(2007)也持相近观点，他认为构建公共文化体系必须
要树立两个重要观念：公民文化权利、公共服务型政府。其
中，公民文化权利是公共文化服务体系的核心观念。公民参
与文化生活，分享文化发展的成果，享有文化创造的自由和
保障文化权益的权利，都是公民应有的文化权利。而公共服
务型政府是现代政府建设的基本理念，与计划经济年代管制
型政府相对，要求以人为本、为人民服务，让政府成为真正
意义上的人民公仆，它的主要职能包括制度供给服务、良好
的公共政策服务、提供公共产品和公共服务。李军鹏（2005）
也从公民文化权利的角度解释了公共文化服务体系的内涵，
他认为“公共文化”包括“公民基本文化权利”以及由此产
生的“公共文化需求”和满足公共文化需求的“公关文化产
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品与服务”；换言之，所谓“公共文化服务体系”，即保障
公民基本文化权利、满足公民公共文化需求的文化产品生产
与服务体系。具体包括公共文化设施体系、公共文化网络体
系、公益性文化服务体系和公共文化管理体系。