＠刘杨张弘　甘肃省新农村建设中　乡镇政府机构改革路径研究　甘肃省农村乡镇机构改革中的内　在制约因素　（一）税费改革后乡镇机构改革全　面展开，但缺乏相应的配套措施和政　策，改革进展不平衡，很大程度上只是　流于形式。　中央政府把当前的乡镇机构改革作　为农村税费改革的一项配套措施，主要　是为了解决农村税费改革和降低乃至免　征农业税后乡镇财政收入减少后的开支　问题。虽然提出了比较明确的目标——　“转变政府职能、精简机构、压缩财政　供养人员、调整支出途径”，但是却没　有相应的配套措施。如转变乡镇职能，　很多地方也认识到应该把乡镇职能转变　到社会管理和公共服务上，但在县对乡　的行政管理方式和乡镇财政窘迫的情况　下，乡镇机构职能的转变举步维艰。诸　如乡镇债务、人员分流等棘手问题也没有　明确的解决措施。虽然乡镇机构有改革的　要求，但由于缺乏配套措施，不具备相　应的条件，致使许多改革工作表现为应　付上级要求，流于形式。许多地方改革　往往只是落在了纸上，成了文字游戏。　（二）乡镇机构转变为公共服务提　供者是必要条件，但在压力型政府体制　下，乡镇机构政府往往无法顾及服务性　功能的发挥。　乡镇政府作为最基层政府是行政体　系的末端，在压力型体制下承担着大量　的行政任务。目前，乡镇功能主要是执　行性，在同农村的关系上是汲取型、管　制型政府。由此导致，乡镇政府更多的　是去汲取农村的资源而不是去服务农村　建设。乡镇政府是连接着国家、社会和　基层的枢纽，是基层农民利益表达的传　递者，村委会则是农民的自治机构。村　组法规定，乡镇对村委会是一种指导关　系。但实际上，村民自治由基层政府主　导，其发展取决于基层乡镇政府对村民　自治的态度。在实行村民自治中，由于　受压力型体制的影响，乡镇政府担心村　民自治的实行会使自己丧失在农村的经　济利益，总是加强对村委会的管制。特　别是有些乡镇力图通过各种手段来干预　和操纵村委会的选举，谋求“寻租”的　利益。这种旧有的传统的管理体制，使　得乡村在地位上无法达到和谐统一，乡　镇政府更多的是攫取其对农村的领导权　力和农村有限的资源，在对农村服务功　能的发挥上，则受到压制。更甚至有的　乡镇干部为达到“明指导实领导”的目　的，变相地把村委会变成乡镇政府的派　出机关，把行政工作交给村委会来做或　包办村民自治范围内的事情，出现了扭　曲村委会组织法的现象，把法定的关系　复归到旧有的领导关系。现阶段由于受　各种条件的限制，当村委会遇到问题时　必须得依靠乡镇政府来加以解决。这就　使得乡镇政权可以利用对村委会财力的　控制来实现对农村的领导和对资源的随　意汲取。乡镇的现实功能处于汲取和控　制之间，使得其服务功能日益边缘化。　这种情况往往会引起村民和基层政府之　间的冲突，使乡镇政府失去基层民众的　支持，也造成了村民自治与乡镇政府地　方服务职能之间的矛盾。　（三）县乡之间的条块关系导致了乡　镇政府机构的权力与责任的不匹配，成　为乡镇政府发挥公共服务功能的内在制　约因素。　根据地方政府职能管理原则，乡级　政府在管理社会事务的职能部门和机构　设置上比较齐全，但是许多部门在权力　上隶属于县级政府相应的各职能部门，　而其只拥有部分的事务权。这就导致县　级职能部门往往从自己本部门的利益出　发来制定管理的条款，与乡政府的管理　相抵触。同时，县级各职能部门与乡镇　之间围绕经济利益展开争夺，分税制的　实行，特别是近年来农业税的逐渐取　消，使得地方政府的收入明显减少，这　必然使县乡之间展开对经济利益的争　夺。县级政府对乡政府财力的控制增　强，但责任没有相应增加，权力得不到　必要的控制，结果只能导致乡镇政府所　管辖区域内有序的经济活动被分割，不　利于经济发展。这种权责不对称的情况　就使得难以从体制上保障县对乡镇财力　的合理分配，　“取之于民”却很少能　“用之于民”，弱化了乡镇的财力。条块　的分割导致乡镇人事管理严重脱节，不　利于对干部监督工作的有效展开。县政　府的各部门与乡镇政府之间的关系既有　直接隶属于上级部门的“条形”关系也　有乡镇政府和县对口部门的双重领导、　共同管理的“条块”关系，还有受县政　府有关部门业务指导的“块形”关系。　这就造成了乡镇机构的人员、财权属于　县政府管辖，而其工作却在乡镇，也就　是管理者与被管理者之间脱节的情况，　这样必然会使一些政府人员漏于管理，　滋生一些不良的习惯。这在一定程度上　影响着乡镇政府的人事管理，不利于乡　镇政府公共服务功能的发挥，损害了国　家公务员的形象，造成了地方干群关系　的紧张，进而影响工作的开展。伴随着　机构的膨胀、人事管理的混乱和县乡之　间经济利益的争夺等因素，在很大程度上　制约了乡镇政府公共服务功能的发挥，而　是更多的来处理各种复杂的机构调整和　利益争夺，使得乡镇政府无法从事应有　的服务功能，职能缺失现象严重。　（四）普遍恶化的乡镇财政状况，　使得乡镇机构改革缺乏必要的经济条　件，成为重要的制约因素。　乡镇财政状况不佳的现象，在改革　

前也普遍存在，这可以从甘肃省大多数　乡镇负债较多看　：农村税费改革后，　以农业收入为主的乡镇财政状况进一步　恶化了。近两　来，许多乡镇财政收入　大幅度减少，其日常支　只能靠中央的　财政转移支付来维持。南于财政转移支　付的量小于乡镇财政收入减少的量，使　得乡镇机关办公经费矧缺，　资发放『木１　难，更是无法提供公共事业服务。　甘肃省乡镇机构改革的政策建议　自‘先，必须在政策ｆ　完善【－ｊ乡镇机构　改革相关的配套措施，包括精简的人事制　度、明晰责任的债务化解制度、鼓励村　民自治和民间组织发展的培育制度等。　①通过切合实际的人员分流政策和　刚性的财政Ｉ　资政策，精简乡镇机构人　员：乡镇日ｆｊｉｆ最主要的一个问题足人员　过多，人浮于事，这小仪影响其　常职　能的履干亍，也增加财政负扪。乡镇机十句　改革后，乡镇公所囚事没岗所需人员将　大大少于乡镇　有人员，人员分流在所　难免。因此人员能不能成功精简是衡量　改革是否成功的　一个标准。乡镇ｒ作人　员身份来由相　复杂，精简难度大，所　以国家要出台有力的措施来保证人员分　流的成功。总的来说应该根据乡镇承担　的职能确定乡镇的编制，然后通过考试　等方式择优录取现有的乡镇人员，其他　人员一慨分流。　人员分流的措施大致有以下几种：　第一是让有一技之长的“Ｌ站八所”　：　作人员领办企业，或搞科技示范点，政　府给予保留身份、Ｉ　资或了以资金扶　持；第二是将乡镇的涉农部　转变为经　济服务组织，既分流了人员，又为农民　增收致富提供ｒ更直接的服务；第　是　让到一定年龄的乡镇干部实行提前退　休、离岗退养或『人Ｊ部退休，对所有乡镇　行政事、　单位的临时　、借用人员及　“自费编制”人员一律清退；第四是将一些　地　等分流干部送去学习深造，学成后自　动　单位脱钩；第五足通过资金补偿、　税收减免措施鼓励自主创业、自谋职　业；第六是将有能力的干部派驻到村，　这主要是考虑到目前我罔许多村庇人才　流向城镇，村民自治处于瘫痪状态。　为了防止人员反弹，录用人员Ｔ　资一　律纳入财政，县财政按照编制发放工资，　同时堵件各种可能向农民不合理收费的　渠道，具体可采用通过公示、媒体等向　广大群众宣传各项收费的标准等方式。　②在理清乡村负债的规模、种类、　分布的前提下，明晰债务责任，通过分　期渊减、酌情核销、划拨应急专款等政　策制定，逐步缓急乡镇债务压力：根据　农业部课题组（２００４）的估计，将乡村　债务的口径定为乡镇政府和乡镇个体经　济组织以及村委会和村集体经济组织在　管理公共事务、发展经济过程中形成的　各种公共管理债务和经营性债务。根据　甘肃省仃政单位中乡村债务总额进　推　断，乡村债务占什肃省ＧＤＰ的比重在　８％一ｌ０％，占什肃省年财政收入的比　重任３０％一５Ｏ％　显然，化解乡村债务己成为当务之　急。由于乡村负债扩张是多种因素综合　作用的结果，化解乡村债务理应多管齐　下、综合治理。具体可从如下几方面人　手：　（１）进一步理清乡村负债的规模、　种类、分布。必须解决四个问题：一是　明确乡村负债的统一统计Ｅｌ径；二是确　定统一的乡村负债分类方法；　是编制　统一的乡村负债表；四是聘用专家对乡　村债务进行系统的经济分析和统计分　析，分析内容可包括债务人结构、债权　人结构、债务期限结构、债务区域结　构、债务币种结构等。　（２）分类化解　乡村债务仔量。从－１：作操作角度可把乡　村债务分为政府问债务、对机构债务、　对个人债务　类。在政府间债务化解方　面，有必要在重新界定政府间事权和财　权的基础上理清债权、债务责任，进而　确定财力可承受的乡村债务核销范同和　乡镇财政资金拨付分期调减幅度。具体　来说，对经济相对落后的乡镇，周转金　欠款和国债项日配套资金借款应酌情核　销。在化解乡村对机构负债方而，应在　进一步细分负债类别的前提下采用不同　的对策。以乡镇政府村委员名义担保的　企业债务理应取消担保。乡村直接介入　竞争性领域而欠下的企业债务可通过乡　镇办企业和村办企业来逐步偿还，偿还　方式町多样化。乡村因履行职能形成的　对个人的负债应首先考虑清欠。清欠过　程中，鉴于乡村财力回旋余地极为有　限，上级政府应划拨专款应急。乡村为　兴办企业而形成的集资欠款，应由乡村　自行组织收入偿还。　（３）进一步细化　乡镇政府事权划分，转变乡镇政府职　能。随着乡镇财权和事权上划，其不再　有独立的财权和事权责任，也没有权利　进行负债。同时，乡镇政府要坚决退出　竞争性领域。　③要大力推进农村村民自治和民　间组织的发育：随着乡镇机构改革逐步　进行，乡镇的政务和事务将进一步集中　到公共管理和服务方而来。这样，作为　法律承认的群众性自治组织——村民自　治组织，应该充分发挥他应有的职能。充　分发挥村民自治组织存兴办公共事务和公　共事业、调解民间纠纷、维护社会治安、　密切联系群众等方面的优势，提高其社　曩＿≥　ｆ　一麓　｝　蠹蠢曩誓　ｊｊ　ｉ叠麓　ｔ　一　一曩　０　ｊ　｜皇　｝　■童曩■　ｌ　｝　曩誊　曩　ｌｌ　Ｉ　警孝　ｌ　誊　薯　｝董誊饕　｝萋薯　。　＊鬻　誓　ｉ筵麓　譬　｝　蔓　』薯氍　。　ｒ　；　誊　一　ｌ＿＿　ｌ＿　Ｉ—　ｔ　ｌ　誊　—譬　｝　≯　ｉｌｌ　｝一　—　譬差≯叠　¨薯　０　叠　｜　。　。　０麓“　孽誊　一　一一～　０　．｛　｝｝　ｌｌｌ｝　｝　ｌ　ｌｌ－删ｌｆ

　会自主管理水平。这一切都将为乡镇机　构提供公共产品服务奠定制度基础。　其次，调整行政层次，改县市由省　直接管辖，增强县级财政实力；根据乡　镇级政府职能的重塑，即增加、恢复、　转移、取消的过程，确定乡镇机构的设　置，建立服务型政府。　取消省和县之间的行政层次，将　“市管县”改为所有县市由省直接管辖，　可以县级财政的实力，奠定县级机构　体制改革，进而形成乡镇改革的有利　条件，以避免“下改上不改”的体制　带来的“精简一膨胀一再精简一再膨　胀”的怪圈。　金太军等认为，　“政府机构设置的　依据十分复杂，但最主要、最直接的依　据是政府的职能……政府职能重塑的过　程实际上就是政府职能增加、恢复、转　移、取消的过程……承担重要职能的机　构必须增设、扩大和加强……”　（金太　军等《政府职能梳理与重构》２００２）。　因此，在新农村建设条件下，甘肃省乡　镇机构的设置必须围绕新农村建设的所　需进行，改善政府在新农村供求结构　的矛盾冲突。在传统政府治理理念主导　下的压力型政府体制是我国由计划经济　向市场经济过渡时期的产物。随着甘肃　省新农村建设的逐步推进，地方行政体　制改革迫切需要用公共服务理念来引导　地方政府治理，理顺上下级的条块关　系。在解决条块分割，做实乡镇政府的　基础上，县政府可以按照政治、经济和　社会功能分化的要求对乡镇机构进行重　组和整合，解决新老机构设置重复的问　题。同时，机构的合并必须取决于职能　的转变，乡镇政府的各职能单位必须在　坚持企业化和市场化改革方向的同时，　逐渐转向社会自主管理，这样不仅可以　转变乡镇政府的职能，减少财政支出，　而且可以减少农民负担。县政府要进一　步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权　状况，同时要明晰权力边界，硬化对乡　镇政府的权力约束，逐步建立预算约束　机制。县政府必须正确处理与乡政府的　利益关系，对其下属的职能部门进行精　简，凡属于乡政府管理权限内的一律下　放给乡镇，使县乡政府能够在各自职能　的发挥上相互配合协调有序。与此同　时，乡政府也可以按照自己的职能需要　设置部门，根据不同机构的特点进行机　构调整，优化机构设置，要根据“精　简、协调、效能、服务”的原则，对机　构进行重组，强化信息处理、综合协调　等部门的职能，弱化直接的经济管理职　能，加强对服务功能的重视，发挥好乡　镇政府和各机构之间的协调关系。　第三，通过行政决策法制化、健全　责任追究制，民主决策听证制，构建民　主的乡镇政府决策体制，保障服务型乡　镇机构的顺利改革。　在处理乡村关系上，乡镇政府要实　行民主行政，民主决策，管理理念逐步　从管制转向服务。。从新公共服务理念来　看，现代化的政府不是凌驾于人民之上　的主宰者，而是人民的服务者。因而，　乡镇政府的决策机制需要从管制逐步向　民主参与转变。乡镇政府不仅仅要从过　多的直接干预中逐渐退出，即使在该管　的领域也应该让相关的行业协会参与进　来。要以公众的满意度作为服务的标　准，树立全新的政府服务形象。同时，　在处理乡镇与企业的关系时，由于乡镇　政府在干预经济活动时容易出现决策的　失误，责任不清也会导致“寻租”和办　事效率下降。为此，建构乡镇政府决策　机制必须做好以下几个方面的工作：首　先，加强乡镇基层行政决策法制化，建　立和完善有关法律法规行政决策法制　化，做到行政决策行为有法可依，有法　必依；同时为了防止决策权力的滥用和　决策人的违法乱纪行为，必须健全行政　决策监督机制，对决策权力进行有效的　监督和制约。其次，要逐步建立和推行　乡镇行政决策责任追究制度。行政决策　责任追究制度的建立是行政决策法制化　的必要补充，它通过进一步明确行政决　策各个环节的责任内容、责任主体以及　追究方式，促进乡镇领导干部慎重使用　决策权力，避免决策失误，减少因决策　失误带来的损失。再次，推进基层民主　决策，健全听政制度建设是推进我国民　主政治进程的重要环节。基层民主决策　要求政府一方面培育民众的自主、自立　意识，强化民主性和参与性，引导普通　民众积极投身政治活动，树立“政治是　管理者和普通公民共同的政治”的观　念；另一方面在决策时，发扬民主作　风，给予公众参与决策的机会，充分考　虑公众意见，对重大行政决策，听政制　度的建立是非常必要的补充。乡镇政府　必须经广大基层农民群众所认同，政府　是手段，而群众的利益才是最终的日　的，将人民的利益置于首要位置是民主　行政的根本出发点，这样，才是新农村　建设所需。　第四，鼓励和支持农民创建专业经　济合作组织，实现管理制度创新，积极　有效地配合服务型乡镇所提供的公共产　品，奠定新农村建设的生产发展基础。　２０世纪９０年代时期是我国农民专　业合作经济组织发展最活跃的时期，据　农业部统计，１９９０年全国各类农民专　业合作组织与联合组织有１２３．１万个，　１９９６年底，全国农村的专业合作组织　已发展到１５０万个，到１９９９年底，全　国农村的专业合作组织有１４０万个。近　年农民专业合作经济组织在农业商品率　高的地方发展较快，但农户的总体覆盖　率并不高，甘肃省农户经济合作组织大　约在２．５％一３．５％之间。完善农民专业　合作经济组织建设，应进行以下制度创　新：一是完善组织机制，按照经典的合　作社理论，合作社的组织机制是自愿加　入和自由退出。二是完善决策机制，按　照经典合作社理论，合作社的决策机制　是社员代表大会的民主管理，结合甘肃　省实际，可以实行一股一票的决策机　制。三是完善利益机制，合作社的利益　机制是合作社谋取社员利益最大化宗旨　的体现。按照经典的合作社理论，合作　社的利益机制主要是为社员提供的服　务和盈余按交易额返还。会员利用合　作社的服务越多，不仅可以通过合作　社的组织效应实现和分享规模收益，　而且能够较多地分享合作社的经营利　润。农民专业合作经济组织，在甘肃　省乡镇机构改革中，可以很好的分担政　府事务，使其财力、权力更好地提供公　共产品服务。　建设社会主义新农村将是一个长期　的过程。它没有统一的模式、重在实践、　贵在创新。我们必须结合本省实际，分步　骤有序的进行乡镇政府机构体制改革，　使之为新农村建设更好地服务。　

●